"Открытое небо" с ЕС. Кто в Украине не слышал это словосочетание? Но многие украинцы знают о нем только в контексте дешевых авиабилетов, появления которых они ждут с нетерпением. Переговоры об открытии неба Украина ведет с ЕС больше 7 лет, а дата подписания Соглашения о Совместном авиационном пространстве (САП) остается туманной. К анализу и обсуждению этой проблемы подключились гражданские организации. Так, ГО "Европа без барьеров" в марте этого года начала исследование, посвященное проблемам и перспективам подписания Соглашения о САП. В понедельник, 17 октября, были представлены результаты данного исследования. По такому случаю был организован круглый стол "Быть ли Украине в авиационном пространстве ЕС?", куда были приглашены все заинтересованные стороны – эксперты, представители власти, гражданских организаций и т.д. Мы выбрали несколько интересных выступлений, прозвучавших на круглом столе.
Екатерина Кульчицкая, аналитик ГО "Европа без барьеров". О причинах неподписания Соглашения о САП и возможных вариантах выхода из тупика
В марте 2016 года ГО "Европа без барьеров" начала свое исследование причин затягивания подписания Соглашения о САП и возможных альтернатив решения проблемы. Мы проинтервьюировали экспертов, проанализировали документы и предыдущие исследования по этой тематике. В результате, мы выделили следующие причины.
Наиболее существенной причиной затягивания подписания Соглашения о САП было названо отсутствие консенсуса между Испанией и Великобританией по формулировке редакции пункта 31 статьи 2 о территориальном применении Соглашения о САП в части Гибралтара. Здесь были единодушны все официальные представители и большинство экспертов. Такой же ответ нам прислали и из DG MOVE (Генеральный директорат Еврокомиссии по вопросам транспорта. – ЦТС). Другая часть экспертов ответила, что причиной является отсутствие политической воли у руководящих органов ЕС для подписания Соглашения о САП с Украиной.
Также мы рассмотрели внешние проблемы, которые, по мнению экспертов, мешают либо замедляют процесс подписания Соглашения. Первая – это задержка с внедрением безвизового режима с ЕС для граждан Украины. Вторая – незаинтересованность европейских авиакомпаний в украинском рынке из-за низкой финансовой платежеспособности украинцев и наличие сильного национального авиаперевозчика МАУ. Третья – негативный имидж Украины, который сложился в процессе переговоров по Соглашению о САП, которые длятся больше 7 лет. И четвертая – недоверие EASA (Европейское агентство по авиационной безопасности. – ЦТС) к системе сертификации национальных авиаперевозчиков в Украине Госавиаслужбой.
Помимо этого, мы определили внутренние проблемы. По мнению многих экспертов, подписанию Соглашения о САП препятствует отсутствие в Украине процедуры инкорпорации регламентов ЕС, предусмотренных в данном документе. Некоторые из опрошенных нами экспертов считают, что Украина могла бы уже сейчас проводить гармонизацию своего законодательства с европейскими нормами. Но в данный момент это невозможно из-за отсутствия плана инкорпорации технических регламентов, указанных в Дополнении 1 к Соглашению – 64 директив ЕС, которые должны быть приняты Украиной. При этом у профильных ведомств нет заинтересованности в инкорпорации соответствующих норм. А сама процедура согласования в Минюсте нормативно-правовых актов для инкорпорации в украинское законодательство явно устарела. И вторая проблема – наземное обслуживание (завышенные цены на топливо, отсутствие четких правил доступа на рынок наземного обслуживания в аэропортах Украины).
Правительство пытается реализовать четыре альтернативы одновременно. Но усилия нужно направить на один или два из вариантов.
После анализа причин мы подготовили четыре альтернативы решения. Первая – усиление политического давления со стороны Украины о подписании Соглашения о САП. Данный вариант предполагает привлечение гражданского общества, независимых экспертов, вынесение этого вопроса на публичное обсуждение, а также СМИ и представителей гражданского общества в европейских странах, чтобы они активнее оказывали давление на правительства своих стран. Вторая альтернатива – изменение подхода к переговорам по подписанию Соглашения о САП. Это подразумевает привлечение к этому процессу ключевых должностных лиц в государстве – президента, премьер-министра. Третья альтернатива – ведение переговоров для получения преимуществ Соглашения о САП без непосредственного его подписания. Речь идет об активизации переговоров между Украиной и отдельными членами ЕС о подписании двусторонних соглашений по либерализации авиационного пространства. И четвертая альтернатива – имплементация Соглашения о САП в части технических норм и директив, а также ожидание удобного момента для подписания самого Соглашения.
По мнению нашей организации, в данный момент правительство Украины пытается определенным образом реализовать все эти четыре альтернативы одновременно. Но, по нашему мнению, усилия нужно направить на один или два из этих вариантов, и если будет выработан определенный план, то мы достигнем лучших результатов.
Читайте также Дорого или никак: Почему украинцы не могут дешево летать по стране
Оксана Рейтер, экс-замминистра инфраструктуры. О переговорах по САП и внутренних дилеммах ЕС
Прежде всего, мы должны определиться с целью. Хотим ли мы просто подписать соглашение или сделать наши авиаперевозки действительно европейскими, с соответствующими ценами, безопасностью, качеством и возможностями. Если вспомнить начало переговорного процесса между Украиной и ЕС о Совместном авиационном пространстве, то инициатором подписания этого соглашения была отнюдь не Украина, а Европейский Союз, который хотел выйти на наш рынок. Это была главная цель ЕС. На тот момент Украина была готова активно работать по имплементации европейского авиационного законодательства во всех сферах (безопасность, аэропорты, подготовка персонала и т.д.).
Почему же Молдова и Грузия присоединились к САП, а Украина нет? Какие бы они ни были, но у нас есть свои авиакомпании, в которых работает большое количество людей. У нас есть хорошая подготовительная база для специалистов авиационной отрасли, есть производство авиационной техники. Мы не могли все это перечеркнуть в один миг ради скорейшего подписания соглашения. Такова была позиция украинской стороны во время переговоров. Я считаю и надеюсь, что у нас до сих пор такая позиция.
В ЕС есть одна существенная проблема – нет единого мнения. В переговорах по ассоциации – одно, в вопросах Дуная – другое, по САПу – третье.
По моему личному мнению, как бывшего сотрудника, который провел ни одни переговоры, в ЕС есть одна существенная проблема – нет единого мнения. В переговорах по ассоциации – одно, в вопросах Дуная – другое, по САПу – третье. Проблема заключается в самом Европейском Союзе: часть полномочий ведет страна, а другую часть – Еврокомиссия. Мы встречались с представителями Великобритании, Испании и Еврокомиссии. Я могу с уверенностью сказать, что Еврокомиссия очень заинтересована в подписании этого соглашения. Еврокомиссар по транспорту Виолета Бульц еще в сентябре 2015 года говорила, что она очень хочет приехать в Киев, но с соглашением. Подписание Соглашение о САП – это главное задание госпожи Бульц на время ее каденции. Они хотят, но они не могут влиять на государства-члены ЕС в некоторых вопросах, в том числе в ряде авиационных. Из-за этого заблокирован процесс создания Единого авиационного пространства в рамках ЕС. Это фундаментальная проблема ЕС, здесь дело не в Украине.
Что мы можем сделать в таком случае? Мы должны продолжать переговоры и поднимать этот вопрос на всех возможных уровнях. Нужно, чтобы наши европейские партнеры, например, компании, которые хотят работать в Украине, акцентировали внимание на этом вопросе как национальных авиационных регуляторов, так и Еврокомиссии. Мы писали письма во многие страны ЕС. Большинство нам отвечали, что они ждут САП. Только Франция нам ответила, что она недовольна нашим уровнем безопасности. Если эти страны заинтересованы, то они также должны влиять по мере своих возможностей на Еврокомиссию. Процесс должен быть двусторонним.
Что касается односторонней имплементации директив, то у Украины нет оснований для этого. В Соглашении об Ассоциации есть всего лишь несколько фраз об авиаперевозках. Одна из них – все авиаперевозки регулируются Соглашением о САП. Нужно разработать планы имплементации, невозможно принять все изменения за полгода или год. Пока что я не видела этих планов.
Андрей Гук, партнер юридической фирмы "Анте". Об истинных причинах затягивания подписания Соглашения о САП
Я наблюдаю за этим процессом еще с 2000-х. Единственная реальная причина, почему Соглашение о САП еще не подписано, заключается в том, что это соглашение, по сути, никому не нужно. Сегодня на этой встрече мы не видим ни представителей ЕС, ни Великобритании, ни Испании, ни представителей Госавиаслужбы.
Почему это все не нужно? Пока я слушал другие доклады, я открыл Авиационную Стратегию ЕС, представленную в декабре 2015 года. Если посмотреть, что выделено в отдельные презентации. Это страны Персидского залива, Азиатско-Тихоокеанского региона, отдельно выделена Турция, Бразилия, Китай, Мексика, и, как ни странно, Армения. Украина в этой Стратегии вспоминается во вступлении, где говорится, что подписание соглашения ожидается с 2013 года. И все.
Почему мы оказались не нужны Европе? По моему мнению, можно выделить несколько причин. Наша юридическая компания представляет интересы многих иностранных авиаперевозчиков. Руководитель одного из них недавно сказал министру: "В Украине все плохо с доступом на рынок, с разными регуляторными вопросами, но не настолько плохо, чтобы мы перестали летать". То есть они очень устали от разного рода регуляторных проблем.
Что же есть в этом соглашении, что может заинтересовать европейских перевозчиков и Европу сегодня? Во-первых, европейских перевозчиков очень интересует вопрос ночных стоянок. В Соглашении о САП написано, что обе стороны будут иметь право бесплатных ночных стоянок. Во-вторых, это доступ к слотам в аэропортах. Недавно у нас были проблемы у турецкой авиакомпании в Ивано-Франковске и Днепропетровске. Это две простые вещи, но и с ними возникают проблемы. Заинтересована ли Госавиаслужба в том, чтобы отдать европейским перевозчикам ночные стоянки, и заинтересованы ли наши аэропорты в том, чтобы отдать слоты по европейским правилам, прозрачно и без дискриминаций? На словах, да, но по факту нет.
Есть еще одна проблема, которую я вижу – это разночтение. Эксперты, Госавиаслужба, аэропорты, хендлинговые службы и так далее – все мы читаем одни и те же директивы ЕС по-разному. В результате, у каждого рождаются уникальные трактовки. Поэтому я не знаю, что мы будем имплементировать, например, в сфере безопасности?!
Однако ключевой проблемой я вижу отсутствие органа, который бы координировал работу по разработке и имплементации директив ЕС. У Госавиаслужбы не хватает кадров. Если говорить о Минюсте, то есть одна простая проблема. В Воздушном кодексе написано, что все подзаконные акты (авиационные правила) могут приниматься в том виде, в котором они приняты в Европе. Я не представляю, как Минюст будет адаптировать эти нормы под украинские уникальные нормотворческие техники. Подчеркну еще раз – нужно выделить отдельный орган, который будет координировать это движение. И это должна быть не Госавиаслужба, которая не заинтересована это все имплементировать. К этому процессу должны подключиться МИД, Минюст, Госавиаслужба.
Нет проблемы Гибралтара. Есть проблема в том, что нет инициативы ни стороны Украины, ни ЕС, чтобы вынести это на конкретное подписание.
Есть и хорошие примеры имплементации. Например, законопроект о лицензировании авиакомпаний. Но, как оказалось, в Комитете Верховной Рады по транспорту не знают о таком документе. Его разрабатывали Мининфраструктуры и Госавиаслужба. С тех пор прошло несколько месяцев, но его судьба неизвестна.
Почему же мы говорим о проблеме Гибралтара? Нам бросили ее из Евросоюза, а мы ее грызем. Но в Соглашении написано, пункт 31, статья 1: "Применение этого соглашения по отношению к аэропорту Гибралтар понимается без вреда к соответствующей юридической позиции Великобритании и Испании…". Нет проблемы Гибралтара. Есть проблема в том, что нет инициативы ни стороны Украины, ни ЕС, чтобы вынести это на конкретное подписание. Кто должен проявить эту инициативу? Европа. Сейчас получается, что им это не нужно.
Евгений Трескунов, глава Комитета стратегического развития Ассоциации "Аэропорты Украины". О САП как стимуле децентрализации и развитии региональных аэропортов
Ассоциации "Аэропорты Украины" провела недавно Аэроконгресс, на который мы пригласили главу Европейского отделения Международного совета аэропортов (ACI Europe) Оливье Янковеца. Он со своей стороны пообещал способствовать подписанию Соглашения. Они уже сделали коммюнике о необходимости разблокирования вопроса Гибралтара.
Почему же Украине не везет так, как Грузии или Молдове, которые уже имеют подобные соглашения с ЕС? Официальное разъяснение европейской стороны: эти страны не имеют такой масштабной авиационной отрасли, как Украина, которая нуждается в особом, нестандартном, соглашении. В то же время, Грузия и Молдова подписывали template (шаблон), который был предложен Евросоюзом, им фактически нечего было менять, они просто хотели открытия неба.
Сегодня в Украине много говорят о децентрализации. Мы предлагаем соединить этот вопрос с темой доступа к региональным аэропортам. По нашему мнению, региональный аэропорт с международным статусом – это один из ключевых факторов децентрализации, привлечения инвестиций и притока международных туристов.
Как ассоциация, которая представляет практически все аэропорты Украины, мы изучали опыт наших соседей – Польши и Чехии. Эти страны присоединились к САП в 2004 году. Еще до этого, в 1998 году, Чехия подписала соглашение с Великобританией об "открытом небе". Что это дало? В 2002 году, за год до присоединения Чехии к САП, в аэропорту Прага было 6 млн пассажиров, из них 1 млн – это поток между Великобританией и Чехией. Основная причиной возникновения такого потока была активность лоукостов.
В Польше до присоединения к САП очень много региональных аэропортов влачили свое существование, либо существовали в виде аэродромов. Например, аэропорт Катовице в 2002 году обслужил 250 тыс. пассажиров в год, Краков – 600 тыс. пассажиров, Вроцлав – 250 тыс. пассажиров. Если взглянуть на 2005 год, первый полный год действия САП, то в Катовице было уже 1 млн пассажиров, в Кракове – 1,6 млн пассажиров, во Вроцлаве – 0,5 млн пассажиров.
Сегодня главный хаб Польши – Варшавский аэропорт имени Шопена – остается лидером польской авиации с пассажиропотоком 11,2 млн при темпе роста 5,8% (2015). При этом региональные аэропорты имеют хорошие показатели: Катовице – 3 млн, Краков – 4,2 млн, Вроцлав – 2 млн пассажиров. Темпы роста такие, что в Варшаве появился второй аэропорт – Модлин, который имеет 2,6 млн пассажиров и 52% роста (2015). Как видим, развиваются и хаб, и региональные аэропорты. От этого выигрывает вся страна в плане туризма и бизнес-контактов.
Когда мы говорим о САП, то речь идет не только о снятии ограничений на полеты, но и о гармонизации украинского законодательства с европейским.
Когда мы говорим о САП, то речь идет не только о снятии ограничений на полеты, но и о гармонизации украинского законодательства с европейским. Это позволит сделать наши аэропорты более конкурентными. Например, одна из директив ЕС говорит, что аэропортовые сборы регулируются государством при условии, что объем перевозок превышает 5 млн пассажиров. В Украине такого нет. Поэтому, скажем, аэропорт Полтава, который даже не имеет международного статуса и регулярных рейсов, из-за бюрократической процедуры не может изменить аэропортовые сборы, которые были утверждены очень давно. Когда приходит лоукост, его не интересуют подробности той или иной услуги, он называет цифру, которую готов платить за каждого пассажира. Аэропорт сам решает, соглашаться или нет. Сейчас украинские аэропорты не имеют таких прав.
У нас принято говорить, что в Украине мало платежеспособных граждан. Но показатели авиационной отрасли за этот год говорят о противоположном. Ряд аэропортов показали хорошие темпы роста, в некоторых возобновились полеты (Кривой Рог, Ривне). К тому же, часть украинцев предпочитает летать через аэропорты Польши, где у лоукостов существует развитая сеть маршрутов.
Читайте также Как запустить внутренние авиаперевозки – мнения четырех авиакомпаний
Олег Бондарь, управляющий партнер юридического бюро "ECOVIS Bondar & Bondar". Об авиационной стратегии Украины
Я согласен с Оксаной Рейтер, что сегодня ничто не мешает украинскому государству заниматься адаптацией европейского законодательства. Но когда мы начинаем говорить об адаптации, например, правил доступа к наземному обслуживанию, то видим, что Госавиаслужба полгода пытается изготовить этот документ. И те нерешенные вопросы, о которых говорилось в презентации – это лишь малая часть.
У государства отсутствует авиационная стратегия.
Но главная проблема заключается в том, что регулятор не знает, как отвечать на концептуальные вопросы, у него своего мнения. Почему? Потому что у государства отсутствует авиационная стратегия. Мы не знаем, чего мы хотим – развивать транзитную модель или привлекать лоукосты? Развивать Борисполь как хаб или открывать прямые рейсы между региональными аэропортами? Предоставлять ночные стоянки только иностранным перевозчикам или делать это на паритетных началах? Ведь украинские авиакомпании сталкиваются в Европе с такими же проблемами. Это миф, что украинским авиаперевозчикам не выгодно Соглашение. Украинский и европейский рынок – это два разных рынка по своим масштабам.
Если же Украина намерена реализовать транзитную модель, то возникает вопрос: что сделано, чтобы открыть азиатское направление (Восточная Азия, Средняя Азия, Ближний Восток)? Какая может быть транзитная стратегия, если украинские компании будут летать только в Европу?! По моему мнению, самой главной рекомендацией, которая должна быть принята – это рекомендовать разработать авиационную стратегию Украины. Без нее мы не будем знать, куда нам двигаться. Хотелось бы, чтобы в эту работу активнее привлекались представители бизнеса. Тогда мы от языка лозунгов перейдем к практической работе.
Читайте также Как сделать украинские аэропорты удобными для туристов
