Вместе с увеличением пассажиропотока в украинских аэропортах растут и проблемы. Недавно Антимонопольный комитет Украины оштрафовал главные воздушные ворота страны – аэропорт Борисполь – на 12,78 млн грн за злоупотребления на рынке наземного обслуживания (хендлинга). Руководство воздушной гавани заявило о намерении обжаловать решение АМКУ.
Уже несколько лет рынок наземного обслуживания (самолетов, экипажей, пассажиров, багажа, грузов) в Украине остается неурегулированным, поэтому каждый аэропорт действует на свой страх и риск. В Воздушном кодексе, принятом в 2011 году, говорится, что порядок взаимодействия на рынке наземного обслуживания определяются авиационными правилами. Но спустя пять лет этот порядок так и не был определен. "В Европейском сообществе наземное обслуживание регулируется уже 20 лет, действует директива о порядке доступа на рынок наземного обслуживания, установлены четкие правила и регламенты. В Украине этот рынок не регламентирован", – говорит Олег Бондарь, управляющий партнер юридической компании "ECOVIS Бондарь и Бондарь".
Нужны правила
Помимо правовой неопределенности рынок хендлинга сталкивается с монополизмом аэропортов. "Есть исторические монополисты – аэропорты, которые владеют централизованной инфраструктурой, которые могут определять условия доступа на рынок и которые имеют рыночную власть по отношению к своим конкурентам", – утверждает Олег Бондарь.
Чтобы разрешить этот вопрос и убрать монополию, Госавиаслужба разработала проект Авиационных правил "Доступ на рынок услуг по наземному обслуживанию в аэропортах". Согласно обнародованному документу, аэропорты определяют хендлинговых поставщиков на конкурсной основе. Заявки рассматривает Комитет авиационных перевозчиков, в который входят представители всех авиакомпаний, летающих в/из аэропорта. К конкурсантам выдвигается два требования: наличие соответствующего сертификата, наличие персонала и оборудования для обслуживания 10% объемов перевозок в аэропорту. Победитель конкурса получает право обслуживать аэропорт в течение 7 лет.
Сейчас разработанный Госавиаслужбой проект находится на согласовании в Государственной регуляторной службе. После чего документ должен пройти Министерство юстиции, и может быть подписан руководством авиационного регулятора. Участники рынка неоднократно выражали недовольство данным проектом. А Авиационный комитет при Торгово-промышленной палате даже подготовил собственный документ.
Читайте также Рынок хендлинга нуждается в прозрачных правилах
Альтернативный проект
Что не устраивает экспертов и участников рынка в проекте Госавиаслужбы? "Этот проект не отражает интересы ключевых стейкхолдеров отрасли. Кроме того, он не базируется на идеологии европейского законодательства", – отмечает Олег Бондарь. Действительно, в Директиве ЕС 96/97 от 15 октября 1996 года закреплено разделение аэропортов на две группы – аэропорты, которые обслуживают в год более 2 млн пассажиров или принимают 50 тыс. тонн грузов, и аэропорты, которые имеют меньшие показатели. Аэропорты первой группы обязаны проводить конкурс, другие – работают по принципу самообслуживания, то есть не привлекают к хендлингу сторонние компании. В проекте Госавиаслужбы каких-либо разделений нет. Другими словами, конкурсы должны будут проводить и Борисполь с пассажиропотоком в 8,65 млн и Винница с 30 тыс. пассажирами.
Второй момент – это отсутствие переходного периода. В Директиве ЕС 96/97 такие положения были прописаны для нескольких групп аэропортов, в зависимости от пассажиропотока. Все нормы Директивы начали действовать в полном объеме для всех аэропортов Евросоюза только с 1 января 2001 года. В документе, разработанном Авиационным комитетом ТПП, также прописаны разделения аэропортов и установлен переходной период для нескольких групп аэропортов.
И, в-третьих, экспертам не нравится расширенные полномочия Госавиаслужбы. "Регулятор, несмотря на нормы закона, которые возлагают ответственность за обеспечение авиационной безопасности на руководителя эксплуатанта аэродрома, оставил за собой полномочия по принятию решений о снятии или установления ограничений доступа к инфраструктуре в аэропортах", – написал в своей колонке авиаэксперт Богдан Долинце. Также, согласно проекту Госавиаслужбы, эксплуатант аэродрома должен согласовывать генеральное соглашение о наземных услугах с регулятором. В проекте, представленном экспертами Авиационного комитета ТПП, соглашение согласовывается с Комитетом авиационных перевозчиков аэропорта. В целом, второй проект более соответствует европейской директиве, чем проект регулятора.
И вновь о конкуренции
Обе инициативы об урегулировании сферы хендлинговых услуг в той или иной мере направлены на развитие конкуренции на рынке, но у обеих есть свои недостатки. Изъяны документа Госавиаслужбы мы рассмотрели выше, теперь настал черед проекта, разработанного Авиационным комитетом ТПП. В данном документе можно выделить два главных спорных аспекта. Первый – это порог для разделения аэропортов, второй – процедура принятия решений Комитет авиационных перевозчиков аэропортов.
Авиационный комитет ТПП предлагает установить барьер в 1 млн пассажиров или в 25 тыс. тонн грузов. Согласно данным пассажиропотока за 2016 год, под действие новых правил попадут только три украинских аэропорта: Борисполь, Жуляны и Одесса. Возможно, стоит уменьшить этот барьер до 500 тыс. или 200 тыс. пассажиров? Тогда список аэропортов соответственно расширится до 5 или 7 аэропортов, а значит, больше аэропортов будут вовлечены в конкуренцию. В противном случае аэропорты и в дальнейшем сохранят свою природную монополию. Тогда зачем все эти начинания?
Что касается процедуры проведения конкурса, то в ней также содержатся ограничения. Если в проекте Госавиаслужбы закреплено равенство авиакомпаний при голосовании в Комитете авиационных перевозчиков, то в проекте Авиационного комитета ТПП количество голосов распределяется в зависимости от доли рейсов в аэропорту. Максимальный процент голосов, который может получить крупнейший перевозчик, составляет 30%. Но при этом "ни одно решение не может быть принято Комитетом без согласия авиационного перевозчика, который выполнял больше 50% рейсов в/из такого аэропорта в течение двух предыдущих сезонов ІАТА".
Европейский опыт
Не приведет ли это положение к новым злоупотреблениям? Европейский опыт показывает, что подобная практика является общепринятой. Во многих странах ЕС действует пропорциональный принцип расчета голосов. К примеру, в аэропорту Хитроу общее количество голосов членов Комитета составляет 1000, это количество распределяется между перевозчиками в зависимости от показателей их работы. При этом на заседании должны присутствовать все члены, а решение принимается большинством присутствующих.
Хоть практика распределения голосов и является принятой в странах ЕС, но даже им не удалось избежать проблем. Уже в первые годы после вступления в силу Директивы 96/97 во многих аэропортах возникли проблемы. В 2002 году авиационно-консалтинговая компания SH&E провела исследование европейских воздушных гаваней. Как оказалось, во многих странах участники комитетов были недовольны их работой. В одних странах перевозчики жаловались, что их не допускают к принятию решений, в других сетовали на злоупотребления крупных компаний, в третьих нарекали на формальность комитетов (что они работают в интересах аэропортов, а не авиакомпаний).
Проблем была масса. К сожалению, некоторые из них не удалось разрешить до сих пор. Дискуссии об изменении действующих правил продолжаются и сейчас. В основном, они касаются установления порога для аэропортов, которые могут работать на самообслуживании. Так, Оливер Джескон, партнер британской юридической компании Mundays LLP, считает, что порог для определения большого аэропорта, который обязан проводить конкурс по хендлингу, должен быть увеличен с 2 до 5 млн пассажиров и с 50 до 100 тыс. тонн. По словам юриста, есть и другие предложения. Например, увеличить минимальное количество хендлинговых компаний с 2 до 3 для аэропортов с пассажиропотоком более 15 млн человек и грузооборотом в 200 тыс. тонн и выше.
Возможно, украинскому регулятору стоит взвешено подойти к регулированию рынка наземных услуг. Есть два документа со своими плюсами и минусами. Может, стоит выработать компромиссный вариант? Иначе мы вновь будем наступать на грабли, по которым европейцы начали ступать 20 лет назад.
Читайте также Дальше и дешевле: Что ждет авиацию в 2017 году
