К многочисленным демонстрациям профсоюзов, которые стали уже привычными для Европы времен кризиса, добавились и железнодорожники. За последний месяц забастовки с их участием прошли в Испании и Бельгии. Такое негодование вызвано намерениями Евросоюза провести т.н. "четвертую директиву" о создании единого европейского пространства железных дорог. Реформа должна ускорить передачу железнодорожных сетей в руки частных компаний, что, с точки зрения профсоюзов, угрожает концепции социальной значимости отрасли.
Власти ЕС требуют от правительств входящих в союз стран полного разделения управления инфраструктурой и операторского бизнеса, а также последующей приватизации железнодорожных сетей. Это, с точки зрения регулятора, поспособствует созданию внутреннего рынка железнодорожных перевозок в пределах ЕС – сектора, который по своей природе функционирует как естественная монополия.
Несмотря на позицию ряда профсоюзов, опубликованные в сентябре результаты исследования "Евробарометра" свидетельствуют, что в большинстве стан ЕС население поддерживает такую реформу. Однако, вовсе не профсоюзы являются главным препятствием для ее реализации, а позиция некоторых влиятельных игроков железнодорожного рынка.
Три четверти реформ После публикации Белой книги (свод законов ЕС) в 2001 году Европейская Комиссия организовала реформу европейского железнодорожного пространства в три этапа, известных под названием "железнодорожных пакетов". Первая директива 91/440/EEC, принятая в том же 2001 году, требовала от членов ЕС полного разделения между "wheel and steel" ("колесами и сталью" - операторской деятельностью и управлением инфраструктурой). В соответствии с этим документом, к 2006 году ожидалось существенное повышение конкуренции в сегменте грузоперевозок, а к 2010 – полная либерализация сферы европейского пассажирского сообщения.
После "первого пакета" реформ Еврокомиссией были приняты еще два (в 2004 и 2007). Тем не менее, многое из запланированного осталось невыполненным до сих пор. Фактически единый внутренний рынок железнодорожных перевозок в ЕС так и не создан, и сектор теряет конкурентоспособность перед автомобильным и авиационным транспортом. Доля железных дорог в перевозках в рамках ЕС остается более-менее постоянной с 2000 года и составляет не более 6%.
В июле в ходе пленарной сессии в Страсбурге депутаты Европарламента проголосовали во втором чтении за "четвертую директиву" - о создании единого европейского пространства железных дорог. Такой шаг должен обеспечить всем европейским операторам перевозок справедливый доступ к более широкому спектру услуг (в том числе по продаже билетов, пользованию станционными сооружениями, сортировочными станциями, ремонту и обслуживанию подвижного состава и т.д.) и гарантировать всем равный доступ к железнодорожной сети.
"Четвертый пакет" директив ЕС направлен на то, чтобы заставить государства окончательно отказаться от так называемой "холдинговой" модели управления железнодорожной отраслью.
Окончательно пакет должен быть утвержден до конца этого года. К 2014 предположительно может быть создан единый регулятор для железных дорог всей Европы. Фактически накануне принятия уже четвертого этапа реформ перед ЕК снова стоит та же задача, что и более 10 лет назад - повышение эффективности и конкурентоспособности железнодорожного транспорта, а также привлечение в него инвестиций. Считается, что этого можно достичь путем снятия оставшихся барьеров, связанных с доступом на рынок, совместимостью сетей и безопасностью.
"Фрагментация европейской железнодорожной системы приводит к серьезным проблемам эффективности, гибкости и надежности, а также высоким эксплуатационным расходам. Это ограничивает возможности по конкуренции железных дорог с другими видами транспорта и препятствует росту частных инвестиций в этот сектор", - считает транспортный комиссар ЕК Сийм Каллас. Потенциальные инвестиционные поступления в отрасль оцениваются примерно в 32 млрд евро.
Условно нормативы будущей директивы можно разделить на несколько составляющих – преодоление административных, технических, правовых барьеров. Однако основная идея состоит в том, чтобы повысить конкурентоспособность железнодорожного транспорта путем масштабной приватизации. Ведь большинство железнодорожных сетей Европы были, и многие до сих пор находятся, в руках государственных монополий (в пределах своих национальных рынков), и открытие их для конкуренции на общеевропейском уровне происходит очень постепенно.
Двойные стандарты Правительства многих европейских государств откровенно отказываются подчиняться диктату ЕС в вопросе либерализации железнодорожного рынка. Еще с 2008 года Брюссель инициировал ряд судебных процессов практически против каждого из членов ЕС с целью склонить их все-таки к выполнению директив.
Многие в Европе считают, что все разговоры о приватизации железных дорог сегодня инициированы в интересах лишь нескольких отдельных игроков, которые стремятся к расширению своего присутствия на смежных рынках. Есть опасения, что реализация этих планов может втянуть отрасль в хаос, который и без того царит сегодня в экономике Европы.
Интересно, что железнодорожные компании самых ярых противников приватизационных реформ – Германии и Франции – являются одновременно едва ли не самыми активными в Европе игроками на поприще слияний и поглощений в железнодорожном бизнесе. К примеру, Deutsche Bahn владеет крупнейшим грузовым оператором Великобритании EWS, а французская железная дорога SNCF имеет 20% долю в NTV – первой в Италии частной железнодорожной компании, которая оперирует в секторе высокоскоростных перевозок.
Правда, о том, чтоб самим стать объектом поглощения, монополисты пока не думают: вопрос о приватизации Deutsche Bahn, которое долгое время обсуждался в Берлине, пока отложен Бундестагом на неопределенное время.
Некоторые эксперты считают, что, по факту, направленная на либерализацию политика ЕС дала зеленый свет поглощению перспективных сетей крупными игроками рынка, которые будут воевать между собой за наиболее привлекательные активы.
Хотя "четвертый пакет" директив ЕС по железнодорожной отрасли направлен скорее на то, чтобы заставить государства окончательно отказаться от так называемой "холдинговой" модели управления железнодорожной отрасли, при котором отделение операторского бизнеса и инфраструктуры не произошло достаточно четко. Так что это, наоборот, скорее лишит крупных игроков тех конкурентных преимуществ, которыми они пользуются сейчас.
Ярким примером такой холдинговой модели является та же Deutsche Bahn - группа включает в себя операторскую компанию Deutsche Bahn и компанию по управлению инфраструктурой Deutsche Bahn Netz, - а также уже упомянутая SNCF.
С точки зрения SNCF и Deutsche Bahn, от требуемой Евросоюзом либерализации выиграет достаточно небольшое количество операторов в Европе. "Отрасль, наоборот, требует консолидации, посмотрите, как консолидировался авиационный бизнес за последние 20 лет", - говорит глава SNCF Дийом Пепи. Также операторы предупреждают, что в случае либерализации им потребуется больше думать о своей конкурентоспособности и сокращать расходы, что скажется на зарплатах и количестве работающего персонала.
Суд не внес ясности Для разрешения противоречий с Deutsche Bahn, которая активнее других выступает против инициатив ЕС по либералазации, Еврокомиссия обратилась в Европейский суд юстиции. 6 сентября были обнародованы предварительные выводы генерального адвоката по этому делу (они еще должны быть подтверждены судом) - фемида согласилась с операторской компанией в том, что холдинговая организация ее структуры не является нарушением действующих законов ЕС.
Решение еще должно быть проанализировано юристами Еврокомиссии. Однако уже понятно, что даже эти предварительные выводы станут серьезным ударом по аргументам ЕК в ее споре с Deutsche Bahn о том, является ли ее модель приемлемой для рынка. Особенно это актуально сейчас, в ходе подготовки "четвертого пакета", цель которого - искоренить в отрасли подход, при котором транспортный оператор интегрирован с управляющим инфраструктурой и не обеспечена независимость последнего.
Генеральный адвокат суда юстиции также осудил за несоблюдение правил в рамках первого пакета железнодорожной реформы Испанию, Венгрию, Португалию. Однако это сравнительно незначительные вопросы в сравнении с теми последствиями, которые может иметь вывод по Германии.
Действующее законодательство ЕС не обязывает государства институционально отделять инфраструктуру от традиционного оператора, они могут быть интегрированы в рамках одного холдинга. Однако комиссия настаивает, что это допустимо лишь при соблюдении ряда условий, которые обеспечивают независимость управляющего инфраструктурой (к примеру, не должно быть никакой связи между директорами компаний и ее персоналом, не должны применяться льготные тарифные условия и так далее).
Озвучивая позицию компании относительно желания Еврокомиссии расширить конкуренцию в железнодорожной отрасли, глава Deutsche Bahn Рюдигер Грюбе подчеркивает, что перевозчик всячески поддерживает идею свободной конкуренции, которая, однако, должна достигаться без ущерба для национальных организационных моделей. "Разделение операторской и инфраструктурной компаний не является обязательным условием для конкуренции. Мы выступаем за продолжение расширения интегрированной структуры. Важна не организационная модель, а желание открыть рынок", - добавляет он. Согласен с ним и его коллега, руководитель SNCF Гийом Пепи. "Ясно, что не существует никакой связи между разделением и конкуренцией", - подтверждает он.
Конфликт интересов В целом реакция стран Евросоюза на выводы суда относительно Deutsche Bahn варьировалась в зависимости от того, какая модель организации железнодорожного бизнеса применяется в том или ином государстве. Если, скажем, в Германии или Австрии работают холдинговые железнодорожные компании, то, к примеру, Испания, напротив, поддерживает политику по расширению конкуренции, поскольку там функции по управлению инфраструктурой и перевозкам полностью разделены.
Сообщество европейских железных дорог (CER), которое представляет интересы традиционных операторов – в том числе Deutsche Bahn – приветствует заключение адвоката. "Для всех стран-членов ЕС это повод задуматься о том, есть ли экономические основания для разделения железнодорожных холдингов. Либо же это необходимо делать лишь из-за давления Еврокомиссии, которая несколько тенденциозно трактует европейские железнодорожные законы", - отметил глава сообщества Либор Локман.
В поддержку своих аргументов CER готовит к публикации исследование, заказанное у голландских консультантов INNO V, в котором будет показано негативное влияние разделения железнодорожных холдингов на ситуацию в отрасли. Согласно проведенному анализу, полное отделение управления инфраструктурой от операторской деятельности во всех государствах-членах ЕС приведет к более высоким затратам всей железнодорожной деятельности в Европе, при этом уровень конкуренции останется неизменным.
В отличие от CER, Европейская ассоциация по железнодорожным грузовым перевозкам (Effa), которая объединяет преимущественно новых участников рынка, конкурирующих с традиционными, трактуют выводы суда по-своему. С их точки зрения, они лишь подтверждают остро назревшую необходимость реформирования действующего законодательства, поскольку косвенно признают, что модель Deutsche Bahn позволяет ей доминировать над своими конкурентами.
Текущие правила позволяют холдингу осуществлять контроль над железнодорожной сетью, что сильно затрудняет проникновение на этот рынок новичков, считает Генеральный секретарь ассоциации Пьер Тонон. "Если суд это одобряет – нам придется вернуться к исходной точке в вопросе о либерализации. Но суд не может принимать законы, он лишь трактует их", - говорит Тонон. Он поддерживает мнение о том, что разделение является сегодня самым простым, дешевым и наиболее эффективным решением для обеспечения дальнейшего развития железнодорожного сектора.
Третий важный игрок в секторе железнодорожного транспорта Европы, Европейская ассоциация менеджеров железнодорожной инфраструктуры (European Rail Infrastructure Managers, EIM), согласен скорее с Effa, чем с CER. "Выводы суда подтверждают острую необходимость реформирования существующих правил ради достижения независимости в управлении инфраструктурой в Европе", - говорит ее директор Моника Хейминг.
Как видим, содержание "четвертого пакета" железнодорожных реформ Еврокомиссии сейчас находится в центре более чем пристального внимания всех причастных к процессу структур. Комиссар Сийм Каллас утверждает, что регулятор пока не принял окончательного решения о том, какое окончательное содержание будет иметь пакет реформ. По его словам, консультации с заинтересованными сторонами пока еще ведутся, и комиссия "прислушивается ко всем идеям".
Впрочем, на данный момент все равно ясно, что реформа так или иначе должна будет решить наболевшие вопросы либерализации национального пассажирского транспорта и отношений между инфраструктурными и операторскими компаниями. "Возвращение к тем интегрированным структурам, которые мы имели 20 лет назад, не может рассматриваться как реальный путь вперед. Хотя мы и признаем необходимость обеспечения тесного сотрудничества между компаниями, управляющими инфраструктурой и железнодорожными операторами", - отмечает Каллас.
