Наприкінці серпня 2020 року відбулася знаменна для економіки Україна подія. Кабінет міністрів призначив В. М. Жмака новим головою правління АТ "Українська залізниця" (далі "УЗ"). Це сталося аж через 7 місяців після відходу з посади попереднього голови. За цей час УЗ встигли покерувати два виконуючих обов’язки. Загалом, В. Жмак став десятим керівником УЗ за останні шість років (з 1 квітня 2014). З цих десяти керівників шість мали префікс в.о. За такої кадрової метушні ситуація на залізниці стабільно погіршувалася. Через постійні зростання тарифів та низьку якість сервісу від УЗ тікають клієнти. З 2014 по 2019 залізничні перевезення в України зменшилися на 74 млн тонн або майже на 20%. Усі інші види перевезень за цей час виросли, в т.ч. автомобільні - на ті ж 70 млн тонн. Залізнична інфраструктура деградувала, а УЗ інколи майже зупинялася… Прогресуюча неефективність роботи УЗ в свою чергу негативно впливала на українські підприємства та економіку.
Призначення В.М. Жмака головою правління УЗ без префіксу в.о. та підписання з ним контракту на три роки дає підстави сподіватися, що новий керівник матиме час та стимули провести необхідні реформи УЗ. Зокрема, передбачається організаційне та фінансове виділення з єдиного АТ УЗ кількох напрямів - інфраструктури, вантажних перевезень, пасажирського, інших. Серед пріоритетів має бути зростання конкурентоспроможності залізничного транспорту, покращення сервісу, залучення приватних інвестицій, зменшення витрат. Для всього цього варто розвивати конкуренцію всюди, де можливо на українській залізниці. Але чи можна зробити це на нинішній законодавчій базі?
Закон "Про залізничний транспорт" в Україні взагалі-то існує. Він набув чинності в далекому вже 1996 році. Незважаючи на неодноразове внесення змін, цей закон за духом і буквою залишається з тих часів, коли всі напрями та складові залізничних перевезень і багатьох суміжних галузей було зібрано в одному державному монополісті. Тому з плином часу в галузі почали говорити про необхідність принципово іншої редакції. Процес активізувався в 2014 році після ухвалення Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом.
У сфері транспорту Україна зокрема зобов’язалася до 2022 року імплементувати в своє національне законодавство низку стандартів та політик для гармонізації з існуючими в ЄС. Тут варто виділити Директиву 2001/14/ЄС Європейського Парламенту і Ради від 26 лютого 2001 року про розділення пропускної здатності (та недискримінаційний доступ) залізничної інфраструктури і стягнення зборів за користування залізничною інфраструктурою. Необхідність імплементації цієї директиви, що зокрема сприяє створенню умов для конкуренції на залізниці, призвела до появи чотирьох законопроектів "Про залізничний транспорт " у Верховній Раді України попереднього скликання протягом 2015-2019 років. Жоден з них не прийняли.
Два законопроекти були урядовими і досить формально підходили до справи. Один з них був процедурно відкликаний після відставки уряду Яценюка в 2016 році, а другий - повернутий уряду на доопрацювання. Було ще два законопроекти, поданих депутатами Верховної Ради. Ці законопроекти пройшли ширше обговорення і були спрямовані не тільки на формальну імплементацію директив ЄС, а й на створення реальних умов для розвитку залізниці. Один з них, №7316, навіть дійшов до сесійної зали Верховної Ради України. Але залізничному транспорту тоді не пощастило - законопроект був поставлений на голосування у четвер, 18 жовтня, …о 17:57. Оскільки пленарні засідання Верховної Ради офіційно закінчуються о 18:00, багатьох депутатів вже не було, і голосів у залі забракло. Після того в січні 2019 року ряд депутатів зареєстрували схожий законопроект "Про залізничний транспорт України", але попередня Верховна Ради через достроковий розпуск розглянути його вже не встигла…
Одразу з початком роботи нового скликання Верховної Ради України було зареєстровано два нових законопроекти "Про залізничний транспорт України". Один (1196) - від групи депутатів "Європейської солідарності", а другий (1196-1) - від керівництва Комітету Верховної Ради України з питань транспорту та інфраструктури. Ініціаторами 1196-1 стали голова Комітету Ю.Г. Кісєль, заступник голови М.М. Тищенко та голова підкомітету з питань залізничного транспорту О.О. Скічко. Такий склад колективу авторів мав би сприяти проходженню законопроекту, однак він досі не розглянутий навіть Комітетом.
Законопроект 1196-1 "Про залізничний транспорт України" (далі - проект) розроблений в рамках гармонізації законодавства України та ЄС. Проект презентує нову модель ринку залізничних перевезень, аналогічну європейським залізничним системам. Визначаються основні вимоги, обов’язки та права оператора інфраструктури, перевізника, основні вимоги до залізничного рухомого складу та основи діяльності операторів залізничного рухомого складу. Передбачається, що доступ до інфраструктури залізничного транспорту надається перевізникам на недискримінаційній основі, умова доступу - наявність сертифікату безпеки та/або сертифікату авторизації. Нагляд за недискримінаційним доступом до інфраструктури загального користування здійснює Національна комісія, що здійснює регулювання в сфері транспорту (яка також регулює тариф на обов’язкові послуги доступу до інфраструктури загального користування).
Загалом, проект спрямований на лібералізацію у сфері залізничного транспорту та створення умов для розвитку конкуренції на ринку залізничних перевезень. Основні переваги проекту - потенційне збільшення приватних інвестицій в оновлення локомотивів та рухомого складу, розширення вантажної бази залізничних перевезень. Втілення цієї прогресивної концепції дало б змогу зупинити занепад та відновити розвиток української залізниці. Однак в проект в нинішньому вигляді не забезпечує реалізацію заявлених планів.
Для ефективного створення та роботи залізничного ринку проект доцільно доопрацювати по таких основних напрямах:
Включити чіткий опис порядку рівноправного розподілу пропускної здатності інфраструктури. У поточній редакції такий опис відсутній. Необхідно додати в проект основні принципи з управління пропускною спроможністю оператора інфраструктури та доопрацювати порядок рівноправного доступу до стратегічної інфраструктури, зокрема порядок перерозподілу підтверджених, але не використаних запитів на доступ. Варто передбачити можливість розвитку перевантажених ділянок та інвестиції в розширення дефіцитної пропускної здатності перегонів і станцій та гарантувати для перевізника можливість перевезення із швидкістю не менше нормативної для своєчасної доставки;
Забезпечити повне скасування субсидування збиткових пасажирських перевезень за рахунок інших сегментів, в основному вантажних перевезень. Необхідно передбачити обов’язок компенсації місцевою владою всіх витрат на здійснення перевезення (локомотивна тяга, вагони, машиністи) та передбачити можливість передачі місцевій владі функцій по продажу квитків, забезпечення безпеки в поїздах, відповідальність за збереження майна всередині пасажирських вагонів та інші не пов'язані з організацією перевезення функції. Варто закріпити за обласними державними адміністраціями (ОДА) функцію підписання Договорів на здійснення приміського пасажирського сполучення;
Уникнути поширення дії закону на технологічний залізничний транспорт підприємств. Поточна редакція проекту значно розширює масштаб під'їзних шляхів, що може призвести до надлишкового регулювання, яке буде розповсюджене на внутрішні технологічні перевезення підприємств. Це явно не є метою даного законопроекту;
Додати в проект норму про обов'язок оператора інфраструктури надавати додаткові та допоміжні послуги, в тому числі на сортувальних станціях. До числа обов'язкових до надання послуг оператором інфраструктури необхідно включити маневрову роботу, та надати можливість заправки локомотивів як паливом оператора інфраструктури, так і власним паливом перевізника. Доцільно передбачити забезпечення оператором інфраструктури функціонування ДЕПО (з обов'язковим переліком послуг), а також допуск приватних операторів до надання деповських послуг, в т.ч. з екіпіровки;
Передбачити можливість фінансового та організаційного розділення діяльності АТ "Українська залізниця" на оператора інфраструктури та кількох операторів в інших напрямах (пасажирські перевезення, вантажні перевезення, локомотиви, ремонти, непрофільні активи тощо). Мета - створення та заохочення максимальної конкуренції там де тільки можливо;
Передбачити порядок компенсації витрат на підтримання малодіяльної інфраструктури або передачі малодіяльної інфраструктури (малодіяльних і тупикових станцій) в управління/концесію місцевим громадам, підприємствам за умови забезпечення недискримінаційного допуску інших вантажовідправників;
Передбачити чітке визначення пунктів технічного контролю, яке залишити за оператором інфраструктури, які будуть надавати обов'язкові послуги всім перевізникам. При цьому в проекті варто зазначити, що новостворені пункти технічного контролю не підлягають обов'язковій передачі оператору інфраструктури.
Прийняття законопроекту "Про залізничний транспорт України" із зазначеними змінами дасть потужний поштовх розвитку української залізниці на новій сучасній основі - ринкової конкуренції з незалежним регулятором.
Але чому ж все-таки доводиться так довго чекати на новий закон? Можливо, тому що в українській владі поки що немає необхідного консенсусу щодо певних питань, зокрема фінансування пасажирських перевезень. Залізничні перевезення пасажирів в Україні украй важливі та подекуди життєво необхідні, але щороку генерують до 15 млрд грн. збитків. Фінансування цих збитків за рахунок інфраструктури та вантажних перевезень руйнує усю українську залізницю. Необхідно якнайскоріше визначитися з механізмом відмови від такого крос-субсидування (підвищення вартості квитків до економічно обґрунтованого рівня там де можливо, адресні субсидії чи компенсація з бюджету). Зрештою, з точки зору виконання Угоди про асоціацію з Європейським Союзом, в України для прийняття нового Закону "Про залізничний транспорт" є час лише до 2022 року. А у української залізниці часу чекати на розвиток вже майже не залишилось.
