Наприкінці 2024 року Transport and Environment (T&E), європейська громадська організація із офісом у Брюсселі, оприлюднила звіт "Стале відновлення транспортної інфраструктури України: досвід фінансування фондами ЄС у країнах Центральної та Східної Європи (ЦСЄ)". У ньому розглядаються пріоритети та наслідки витрат структурних фондів та фондів соціальної згуртованості ЄС, пов'язаних з транспортом. Звіт охоплює два періоди - з 2007 по 2013 роки та з 2014 по 2020 роки і аналізує витрати коштів ЄС у 10 країнах Центральної та Східної Європи - Польщі, Угорщині, Чехії, Словенії, Словаччині, Литві, Латвії, Естонії, Болгарії та Румунії.
Із 418 мільярдів євро фондів згуртованості для країн ЦСЄ понад 104 мільярди євро було виділено на транспорт. Польща була найбільшим бенефіціаром. Транспортна частка фондів згуртованості зменшилася більш ніж на третину в період 2014-2020 років порівняно з траншем 2007-2013 років.
Більше половини транспортних коштів пішло на будівництво або реконструкцію доріг. На дорожню інфраструктуру витратили вдвічі більше коштів, ніж на залізничну. Дороги були легкою перемогою для держав-членів з багатьох причин: недостатньо розвинена дорожня інфраструктура, необхідність завершення мереж TEN-T, політична привабливість, а також простота та швидкість поглинання коштів. Програма будівництва доріг вартістю 57 мільярдів євро призвела до значного зростання моторизації (+90%), руху легкових автомобілів (+68%), викидів (+88%) з 2000 року. Втрата продуктивності в результаті заторів склала понад 600 євро на людину у великих містах ЦСЄ. Незважаючи на те, що кількість смертей на дорогах скоротилася на 60%, 7 держав ЦСЄ все ще відстають від середнього показника ЄС.
Для порівняння - за кошти ЄС було побудовано або реконструйовано до 30 000 км автодоріг, а залізничних - трохи більше 2600 км. Майже дві третини залізничних проектів не були реалізовані.
У межах зазначених фондів, ЄС надає підтримку державам-членам із валовим національним доходом на душу населення нижчим 90% від середнього по ЄС. Якщо держава-член потрапляє під категорію менш розвинених, але має надійні прогнози зростання, вона отримає більше грошей. Україна, в разі свого членства в ЄС, теж зможе претендувати на ці кошти. Вона вже має можливість подавати заявки на проекти під програмою CEF (Connecting Europe Facility).
У зв’язку з цим, на базі результатів звіту "Досвід фінансування фондами ЄС у країнах Центральної та Східної Європи" Україна отримала низку рекомендацій. Акценти радять ставити на раннє стратегічне планування транспортних проектів. А також - надійно оцінювати прогнозований попит і дотримуватися підходу меншого масштабу й децентралізації проектів. Також рекомендується давати червоне світло для будівництва автомобільних доріг та нових аеропортів.
Ключові моменти звіту "Стале відновлення транспортної інфраструктури: досвід фінансування фондами ЄС у країнах Центральної та Східної Європи (ЦСЄ)" для ЦТС коментує аналітик та координатор транспортного напрямку Transport and Environment Анастасія Нагорна.
Що у фокусі дослідження, проведеного Transport and Environment (T&E) і чим воно цікаве для України?
Останнім часом часто звучать фрази "стале відновлення", "стала відбудова" і кожна людина вкладає якесь своє бачення в ці поняття. Здебільшого йдеться про енергетику, будівництво тощо. Тому виникла ідея подивитися, як відбувався розвиток транспортної інфраструктури за кошти ЄС та зрозуміти, до чого призвели такі вкладання коштів. Звичайно, ми хотіли винести уроки, які могла би використати Україна у форматі сталої відбудови.
Намір написати звіт припав на час створення Ukraine Facility. 50 мільярдів євро - це великі гроші й питання часу, куди вони можуть піти? Ми вже бачимо, що цей фонд передбачає фінансування транспортних проектів. І нам важливо донести думку про те, що рання пріоритизація цих грошей дуже важлива на самому початку їх розподілу. Тому що потім ми будемо мати так званий lock-in ефект, коли інфраструктура буде збудована і її потрібно буде використовувати, а вона виявиться неприбутковою, або її використовуватимуть транспортні засоби із високим рівнем емісії, парникових випарів, або ж вона може виявитися взагалі непотрібною. Тому ми й провели це дослідження.
T&E - це організація, яка займається декарбонізацію транспорту в Європі. Тому ця тематика й стала об’єктом нашого дослідження. Нам, на жаль, не вдалося охопити період, який відображав би поточну ситуацію, адже фонди ЄС виділяються на підставі певного бюджету, який закладається на 7 років. Так само не вдалося знайти багато інформації до 2007 року, адже це був підготовчий період, коли країни ЦСЄ тільки вступали в Євросоюз.
Про які саме фонди ЄС іде мова?
Cohesion and structural funds - фонди соціальної згуртованості та структурні фонди, 2007-2020, зокрема:
CF (cohesion fund) - Фонд Соціальної Згуртованості
ERDF (European regional development fund) - Європейський Фонд Регіонального Розвитку (ЄФРР), а також
CEF (Connecting Europe Facility) - Програма "Об’єднуємо Європу" з 2014р.
Якою може бути конкуренція за доступ до цих регіональних фондів?
Питання обсягу та розподілу - це дуже політичні питання. Вони вирішуються з одного боку економічною формулою, яку використовують, і яка полягає здебільшого в розрахуванні показників розвитку, чисельності населення, рівня безробіття і багатьох інших факторів. Але не менш важливими є і політичні переговори з приводу того скільки якій країні дістанеться. Для Польщі, наприклад, важливо було отримати фонди соціальної згуртованості. Для Франції в пріоритеті були інші фонди ЄС, а саме - кошти для підтримки сільськогосподарської сфери. Кожна країна має свої пріоритети. Які фонди стануть доступні Україні, у разі приєднання до ЄС, залежить від багатьох факторів, які мають скластися.
Як покращити кліматичний вплив від відновлення пошкодженої та зруйнованої транспортної інфраструктури України з урахуванням найкращих практик ЄС?
Пару речей треба починати робити прямо вже. Потрібно встановити такий собі baseline - зібрати дані щодо стану, в якому перебуває наше дорожнє господарство. Йдеться про дороги, мости, шляхопроводи, активність авто на основних ділянках, пасажироперевезення і вантажоперевезення. Ця вся інформація важлива. Така інвентаризація допоможе зрозуміти, де проблемні ділянки, які потрібно пріоритезувати під час використання фондів. Наразі в нас немає активної транспортної моделі, на яку можна спиратися в таких обчисленнях. Нам потрібно отримати доступ до кліматично релевантної інформації - емпірично виміряти, скільки в нас парникових випарів від конкретних транспортних засобів, які саме частки забруднюють повітря тощо. Базуючись уже на цьому і на тому, що в нас небагато є бюджету на сталу відбудову, треба зрозуміти, що ми маємо на сьогодні й чого ми хочемо? Напевно, ми хочемо адекватної мобільності в містах, щоб люди могли рухатися вільно з міста в місто із приміської зони до міської. Дуже важливо поставити у пріоритет міську мобільність та громадських транспорт під час практичного планування і розподілу коштів.
У міську мобільність інвестиції теж бувають різні. Ми подивилися в звіті на два протилежні приклади. Коли в Будапешті влада вклалася у велику конструкцію лінії метро, яка забрала дуже багато часу і коштів, не кажучи вже про прозорість їх розподілу, але не мала такого пасажиропотоку, якого очікувалося. Натомість є румунські містечка, які вкладалися в оновлення автобусного парку, велодоріжки та трамвайну інфраструктуру і мали безпосередній вплив та користь для людей.
Ще один пріоритет - уникати інтенсивного будівництва швидкісних доріг, як це відбувалося в Польщі та Угорщині. Це не призводить до гарних наслідків. Україна має достатньо добре розвинену дорожню мережу і не потрібно її розвивати ще більше. Її потрібно підтримувати в належному стані.
Як посилене фінансування будівництва автодоріг узгоджується з європейськими тенденціями до переорієнтації на залізничні перевезення?
Із 2007 року кількість швидкісних доріг виросла дуже стрімко за рахунок фондів ЄС. Але тепер вже очевидно, що це не вирішило проблем заторів. Польська влада, наприклад, продовжує будувати кільцеві дороги, щоб пом’якшити той вплив, який був спровокований будівництвом швидкісних трас. Є таке поняття, як індукований попит. У транспортній економіці це поняття говорить про те, що коли ти будуєш кілометр дороги, він має бути заповнений машинами. Якщо з’являється нова дорога - вона заповнюється. Тому проблему заторів таким шляхом не вирішити.
Куди діватися перевізникам, які стоять у заторах і втрачають гроші? Гарний варіант - на залізницю. Бачимо, що європейські зелені цілі, узгоджені з Зеленим Курсом, який був прийнятий в 2019 році, направлені на скорочення викидів парникових газів на 90 відсотків до 2040 р порівняно з 1990 р. Цього буде проблематично досягнути без залізниці. Саме в цей час в ЄС була прийнята Стратегія сталої і розумної мобільності. І це теж про залізницю. Про збільшення залізничних пасажиро та інтермодальних перевезень та розвиток міської мобільності.
В Україні все ще досить багато вантажів перевозиться колією і це потрібно підтримувати. Можна піти шляхом накладення дорожнього збору на великий габаритний транспорт - на вантажівки. Це дозволить зробити перевезення залізницею більш цікавими для бізнесу та орієнтованими на кліматичні цілі. А також - прибрати з доріг перевантажені автівки, які спричиняють велику шкоду дорожній інфраструктурі і не сплачують за це. Також "Укрзалізниця" має вести більш прозору тарифну політику, щоб не виштовхувати на автотранспорт своїх традиційних вже наявних вантажовідправників.
Що відбувалося із проектами TEN-T?
На шляху фінансування розвитку залізничних проектів за рахунок ЄС виникла проблема абсорбції фондів. Це пов’язано з тим, що залізничні проекти довготривалі. Вони вимагають більш ретельного планування та адміністративної підтримки. Діє правило, яке обмежує використання фондів після певного визначеного часу. Наприклад, після двох, чи трьох років, коли програма завершується, ці кошти використовувати вже не можна. Якщо залізничний проект триває довше, то постає питання: хто платитиме за решту? У результаті дві третини тих залізничних кілометрів, які планували побудувати з 2014 року, не були побудованими. Висновки було зроблено й на кожну нову програму оновлюються і модифікуються певні параметри, з врахуванням вже отриманого досвіду.
Як просувалися інтермодальні транспортні проекти?
Дуже складно було підраховувати це питання, бо існує багато суперечок з приводу того, а що ж саме таке - інтермодальний чи комбінований транспорт. Станом на 2015 рік десь 17% від загальних вантажних перевезень в ЄС були такими, які можна назвати інтермодальними. Але фонди ЄС, на жаль, не просували інтермодальність. Вона не була в пріоритеті. У цілому, було виділено близько 1 млрд євро на всі країни ЄС з 2014 по 2020 роки. Знову ж таки - інформація щодо цього не дуже уніфікована.
Що із авіацією та морем?
Морські перевезення не ввійшли в масштаб нашого дослідження, але цікаво було би подивитися - невелика частина грошей все ж ішла на внутрішні водні шляхи. На авіа сектор пішов десь 1% загальних коштів. Ми окреслили таку проблематику в цьому напрямку, особливо притаманну для першого періоду використання фондів згуртованості, - часто аеропорти будувалися недалеко один від одного. Наприклад, аеропорт у Лодзі. У 2023 році тут обслужили 357 тис. пасажирів. Для порівняння - Варшава обслуговує 3,4 млн пасажирів. Це дуже велика різниця і ці аеропорти розташовані дуже недалеко один від одного - 140 км. Ця відстань не потребувала розпорошення пасажиропотоку на Лодзь, який тепер має субсидіюватися з державного бюджету. Європейська комісія в наступній програмі оновила правила, що фактично унеможливило вкладення з фондів у розвиток неприбуткової та конкурентної регіональної аеропортної інфраструктури. Тобто аеропорти-конкуренти більше не можуть отримувати ці гроші.
Чи готова Україна виконувати рекомендації?
Це гарне питання. У ЄС вже існує рух у напрямку розвитку сталої мобільності, залізничної сфери, скорочення парникових газів. Якщо Україна хоче рухатися за цією течією, то важливо прислухатися до речей, вже відпрацьованих у Євросоюзі, над якими уже рефлектували. Ці знання Україні варто використовувати в своєму стратегічному плануванні. Люди були би дуже вдячні, якби проекти сталої мобільності підтримувалися владою, вони мають корисний вплив на населення.
Які помилки буде важко виправити?
Побудована за рахунок європейських фондів інфраструктура має дуже довгий життєвий цикл. Ми вже згадували про те, що деякі аеропорти в Польщі мали субсидіюватися владою, бо ніхто не буде їх закривати. Фактично, влада зараз платить більше, ніж витратила би, якби стратегічно підійшла до цього питання. Дороги, які за цей час побудували в цій країні, теж мають підтримуватися в належному стані. На це теж йдуть державні кошти. Чисто прагматично - влада переплачує зараз за проекти, які не мали належного стратегічного планування.
Ми не хочемо залежати від енергоносіїв, особливо від тих, які походять з росії. Така тенденція спостерігається і в Європі. У такому разі не варто підтримувати енергоємну транспорту інфраструктуру, яка потім буде підтримувати війну. Адже питання декарбонізації пов’язані із більш системним питанням - від кого ми залежимо з точки зору енергоносіїв.
