З початку повномасштабного вторгнення росії та закриття авіасполучення, автобусні перевезення стали найбільш затребуваним видом транспорту для поїздок на великі відстані. Перевізники фактично стали рятівниками для понад 4 млн українців, які виїхали за кордон, тікаючи від війни. Попит на автобусні перевезення і далі зростає.
Господарська діяльність пасажирських перевізників є об'єктом державного нагляду Укртрансбезпеки, інспектори якої проводять рейдові перевірки дотримання перевізниками вимог законодавства. За наслідками складеного акта про порушення та подальшого розгляду справи, до перевізників застосовуються штрафи, суттєві для бюджету держави. За накладення штрафів на пасажирських перевізників у 2022 р. до бюджету надійшло 10,5 млн грн, а у 2023 р. – 49 млн грн.
Поряд із рекордними надходженнями до бюджету в публічному просторі стрімко зросла кількість повідомлень про затримання службовців, які вимагають у перевізників неправомірну вигоду.
У зв'язку з цим Інститут законодавчих ідей дослідив механізм рейдових перевірок пасажирських перевізників, а 1 квітня провів публічну презентацію, на якій з представниками Міністерства, Укртрансбезпеки та ринку обговорили існуючі проблеми та шляхи їх вирішення.
В результаті проведеного аналізу виявлено, що основною проблемою процедури рейдових перевірок є застаріле та недосконале законодавство, деякі норми якого не оновлювались вже 20 років.
Очевидно, що повністю усунути негативний людський чинник неможливо. Однак цілком реально удосконалити процедуру перевірок перевізників та мінімізувати корупційні ризики і неефективні й обтяжливі для бізнесу практики.
Тож, розповідаємо про топ-5 недоліків, які ми виокремили та можливі шляхи їх усунення:
Невичерпний перелік обставин і вимог, які можуть перевірятись під час рейдової перевірки, а також невичерпний перелік необхідних документів.
У Порядку проведення рейдових експертиз наведено перелік обставин, які посадова особа може перевіряти під час проведення рейдової перевірки. Серед іншого, перевіряється «виконання водієм інших вимог Правил надання послуг пасажирського автомобільного транспорту та Правил перевезень вантажів автомобільним транспортом в Україні, інших нормативно-правових актів».
Таким чином, Порядок не конкретизує, про які вимоги та які акти йдеться. Це наділяє посадових осіб повноваженням на власний розсуд визначати предмет перевірки. Для перевізників така ситуація створює невизначеність і неможливість передбачити, що саме перевірятиме інспектор.
Недолік підсилюється відсутністю в Законі України “Про автомобільний транспорт” вичерпного переліку документів, відсутність яких тягне за собою накладення штрафів. На практиці, штраф може бути накладений і за відсутність документів, які жодним чином не впливають на безпеку перевезень.
Аналізуючи судову практику, ми натрапили на випадок, коли штраф було накладено за відсутність трафарету з назвою маршруту на лобовому склі, що взагалі не є документом. Зрозуміло, що такі випадки не є масовими, але це яскраво підкреслює необхідність удосконалення законодавства.
Потрібно закріпити вичерпний перелік вимог та обставин, які може перевіряти інспектор, і запровадити чек-лист (контрольний лист) замість акта проведення перевірки. Також рекомендується закріпити в Законі вичерпний перелік документів, які підлягають перевірці та відсутність яких є підставою для застосування адміністративно-господарських штрафів, видаливши з нього ті, які не впливають на безпеку перевезень (квитково-касовий лист тощо).
Відсутність диференціації штрафів залежно від тяжкості вчиненого порушення.
Зокрема, це стосується відповідальності і за відсутність документів. Очевидно, що перевезення без офіційного дозволу є більш тяжким порушенням, ніж, наприклад, відсутність у водія розкладу руху. Проте покарання за ці порушення є однаковим – штраф у розмірі 17 000 гривень.
Варто додати, що певна диференціація штрафів все ж є, але з негативним відтінком. Так, за відсутність відсутність документів для міжнародних пасажирських перевезень передбачено штраф у 2 рази більший, ніж для внутрішніх перевезень, навіть якщо такі документи однакові.
Підходи до системи штрафів потрібно змінювати. У цьому процесі варто запозичити досвід Європейського Союзу, зокрема, звернутись до відповідних регламентів.
Відсутність розгляду справи про порушення щодо іноземних перевізників (нерезидентів).
Для нерезидентів здійснення перевезень ускладнюється ще й тим, що, відповідно до Порядку, у разі вчинення порушення іноземним перевізником, інспектор складає акт, приймає постанову про застосування штрафу і передає інформацію до митних органів.
На практиці під час рейдової перевірки складається акт про порушення і в той самий день виноситься постанова про застосування штрафу без звичного розгляду справи та повідомлення про це перевізника. Під час перетину кордону на іноземного перевізника може чекати «сюрприз» – заборона виїзду поки не сплатиш штраф.
Верховний Суд ще у 2018 наголосив на важливості дослідження обставин, повідомлення суб’єкта господарювання про розгляд справи, аби він мав можливість захистити свої права. Незважаючи на це, жодних змін до законодавства, які б усували виявлену дискримінаційну колізію, ухвалено не було. ДСБТ і надалі притягує до відповідальності іноземних перевізників без розгляду справи, про що свідчать судові рішення.
Отже, існує нагальна потреба вироблення комплексного рішення щодо рейдових перевірок іноземних перевізників, яке б відповідало принципу рівного захисту державою всіх суб’єктів господарювання.
Відсутність визначеного порядку проведення розгляду справи про порушення та неефективна система оскарження результатів перевірки в центральному апараті ДСБТ
Аналіз нормативної бази показав, що ні розгляд справи в ДСБТ, ні оскарження постанов про застосування штрафів жодним чином не унормовані.
Законодавством не визначено періодичність проведення таких розглядів, порядок розгляду, які обставини досліджуються, хто зі сторони Укртрансбезпеки бере в ньому участь тощо. Це призводить до різної практики правозастосування різними територіальними органами ДСБТ.
Процесуальну участь перевізника в такому розгляді теж не регламентовано законодавством. Не визначено, яким чином та які саме докази він може подавати, як проходить їх розгляд на засіданні тощо. Усі ці прогалини наділяють посадових осіб ДСБТ надмірними дискреційними повноваженнями, що створює корупційні ризики і не сприяє єдності правозастосовної практики. Як наслідок, розгляд справи у більшості випадків є формальним та не дає змоги перевізнику спростувати припущення, викладені в акті.
Такі ж прогалини у законодавстві призводять до недієвості оскарження постанов про штрафи в центральному апараті Укртрансбезпеки. Про це яскраво свідчить статистика розгляду скарг.
Водночас, проведений нами аналіз судових справ показав іншу статистику.
Потрібно чітко врегулювати порядок розгляду справ про порушення в територіальному органі ДСБТ, а також порядок оскарження постанов в центральному апараті ДСБТ.
Недоліки організаційного характеру
Якщо коротко, то необхідно максимально цифровізувати усі процеси. Зараз під час перевезення водій постійно повинен мати з собою оригінали документів. Усі їх або принаймні більшість можна оцифрувати. Зробити це планують за допомогою впровадження системи «Є-Інспектор», яке очікується найближчим часом.
Також важливо забезпечити інспекторів якісною апаратурою для відеофіксації процесу перевірки. Важливо, аби не було можливості маніпуляцій з записами і тоді це може зменшити рішень корупції та зловживань на місцях.
І наостанок, недолік браку кадрів серед ДСБТ. Нині територіальні органи Укртрансбезпеки мають гостру потребу в збільшенні штату. У деяких органах працює до 10–12 інспекторів на всю область, чого недостатньо з огляду на кількість проведених перевірок. Та й із зарплатою в 15-20 тисяч гривень сподіватись на повне викорінення корупції не доводиться. Тому важливо забезпечити інспекторів гідними умовами праці, і зокрема винагородою.
Наведені вище рекомендації не зможуть усунути всі ризики та недоліки механізму рейдових перевірок пасажирських перевезень. Однак їх імплементація, удосконалення нормативного регулювання та правозастосовної практики значно покращить процедуру перевірок, мінімізує корупційні прояви та сприятиме розвитку бізнесу та залучення інвестицій, які так необхідні України для перемоги та повоєнного відновлення.
***
Публікація видана Інститутом законодавчих ідей за підтримки ІСАР Єднання у межах проєкту «Ініціатива секторальної підтримки громадянського суспільства України», що реалізується ІСАР Єднання у консорціумі з Українським незалежним центром політичних досліджень (УНЦПД) та Центром демократії та верховенства права (ЦЕДЕМ) завдяки щирій підтримці американського народу, наданій через Агентство США з міжнародного розвитку. Зміст публікації не обов’язково відображає погляди ІСАР Єднання, погляди Агентства США з міжнародного розвитку або Уряду США.
