На согласовании в центральных органах власти сейчас находится проект Положения о создании Морской администрации Украины, подготовленный Министерством инфраструктуры Украины. Насколько создаваемый орган будет соответствовать международному опыту и не станет ли он возрождением т.н. "министерства-2" только морского транспорта (с вытекающей из этого практикой управления морскими портами и т.п.) сделаем попытку разобраться в этом блоге.
За годы независимости Украины, система управления в области морского транспорта значительно эволюционировала, как с точки зрения функций, так и организационной формы. В 1992 году в управление Государственной администрации морского транспорта (Укрморфлот) были переданы пароходства, морские и речные порты, предприятия, расположенные на территории Украины, а также ведомства и организации, которые ранее были подчинены Министерству морского флота СССР.
Сегодня в Украине за формирование и реализацию государственной политики в области морского и речного транспорта, а также за управление объектами государственной собственности (в т.ч. морскими торговыми портами) отвечает Министерство инфраструктуры Украины, в то время как основную часть функций по обеспечению безопасности торгового мореплавания выполняет Государственная служба Украины по безопасности на транспорте (Укртрансбезопасность), деятельность которой координируется министром инфраструктуры.
В процессе создания Морской администрации необходимо различать функции "Морской администрации" (Maritime Administration) и "Портовой власти" (Port Authority). "Морская администрация" – это уполномоченный государством орган, который обеспечивает выполнение положений всех конвенций Международной морской организации (IMO) и обеспечивает условия для развития торгового мореплавания. В свою очередь, "Портовая власть" – это юридическое лицо публичного права, в обязанности которого входит: обеспечение безопасности мореплавания, в портах, содержание и развитие стратегической инфраструктуры, разработка и выполнение планов развития портов и т.п. В Украине функции портовой власти пока выполняет госпредприятие "Администрация морских портов Украины".
Такое разделение функций прослеживается при анализе международного опыта функционирования морских администраций (презентация).
С учетом международного опыта относительно функций, которые должна выполнять морская администрация, которая у нас сейчас создается, можно сделать следующие выводы для Украины:
(1) морская администрация должна быть создана в форме отдельного органа, что присуще как ведущим морским державам, так и государствам, имеющим выход к Черному и Балтийскому морям;
(2) основными функциями создаваемой в Украине морской администрации должны стать: обеспечение безопасности судоходства, осуществление поисково-спасательных операций, контроль за соблюдением и выполнением обязательств международных конвенций; сертификация квалификации моряков и ведение регистра судоходства, гидрография, защита морской среды;
(3) к вариативным функциям также могут быть отнесены: осуществление ледокольных операций, авиационных поисково-спасательных операций, лоцманской проводки, повышение конкурентоспособности национального флота и моряков в мире, согласование морских инженерных проектов (оффшорных, подводных), регулирование судостроения и обеспечения государственной безопасности в этой сфере.
В начале 2018 года в Украину прибудет очередной аудит IMO по выполнению Украиной конвенционных обязательств государства флага, государства порта и прибрежного государства. Кроме необходимости создания Морской администрации усилия Правительства Украины на пути развития сотрудничества с IMO следует фокусировать на:
обновлении и имплементации общегосударственной стратегии безопасности на море и предотвращения загрязнения морской среды;
разработке плана действий для ратификации Документов IMO, которые еще не имплементированы или не ратифицирован в Украине (в частности, Протокола 1988 года по Международной конвенции 1974 года по охране человеческой жизни на море; Международной конвенции о контроле судовых балластных вод и осадков и управления ими; Международной конвенции 2001 года о гражданской ответственности за ущерб, причиненный загрязнением бункерным топливом; и Международной конвенции 2001 года о контроле над вредными противообрастающими системами на судах);
разграничении функций органов государственной власти, выполняющих функции государства-флага и государства-порта от функций коммерческих предприятий, осуществляющих хозяйственную деятельность и органов, имеющих обязательство гарантировать безопасность и предупреждать загрязнение в портах и на борту судов;
возложении независимой функции расследования причин аварий (с возможностью привлечения независимых экспертов и осуществления коммуникаций с IMO) на орган, который бы находился в подчинении Кабинета Министров Украины или Министерства инфраструктуры Украины.
Таким образом, Морская администрация Украины должна быть единым органом государственной власти в структуре Министерства инфраструктуры Украины с обязанностями обеспечения безопасности на морском транспорте, защиты морской среды, содействия судоходству, оформления свидетельств на суда и дипломирования моряков. Для формирования перечня функций новой Морской администрации Украины целесообразно использовать международный опыт ведущих морских держав и морских государств-соседей Украины. При этом, желательно не перегружать новую Морскую администрацию избыточными функциями, сконцентрировавшись на основных функциях (обеспечение безопасности судоходства, осуществление поисково-спасательных операций, контроль за соблюдением и выполнением обязательств международных конвенций; сертификация квалификации моряков и ведение регистра судоходства, гидрография, защита морской среды).
Целесообразным станет привлечение миссии IMO к обсуждению проекта положения про Морскую администрацию и ее функций (при участии рабочей группы при Министерстве инфраструктуры Украины). При этом надо учесть четкое разграничение функций между Морской администрацией, АМПУ и Укртрансбезопасностью.
Прим.: Автор блога выражает благодарность Марии Лужанской за содействие в разработке презентационных слайдов по международному опыту работы морских администраций.
