Під самий занавіс 2024 року Кабінет міністрів майже непомітно для широкого загалу схвалив Національну транспортну стратегію на період до 2030 року. Також було ухвалено операційний план заходів з її реалізації у 2025-2027 роках.

Документ виглядає досить змістовно та охоплює усі сфери транспортної галузі. Ухвалення цієї стратегії є критично важливим для відновлення та модернізації транспортної системи в умовах війни, адже транспорт відіграє ключову роль у підтримці економіки, забезпеченні мобільності населення та виконує важливу оборону функцію.

Проте, процес розробки та ухвалення документу не мав широкого розголосу навіть в колі профільних спеціалістів. Тож, ЦТС розпочинає серію публікацій, присвячених огляду основних положень Національної транспортної стратегії. До обговорення по кожному з напрямків ми запросили експертів та керівників, що мають досвід державного управління в галузі. Також будемо вітати, якщо до дискусії долучаться нинішні очільники профільного міністерства та відомств.

Перша публікація присвячена сфері автомобільних перевезень. В подальшому проаналізуємо сегменти залізничних перевезень, портову галузь, прикордонні пункти пропуску, а також міську мобільність.

Відбудуй краще, ніж було

Загальна сума збитків, завданих війною транспортному сектору, станом на кінець 2023 року оцінювалася в розмірі 30,5 млрд євро. Водночас, потреби реконструкції і негайного відновлення на той час сягали 66,8 млрд євро. Ці дані, взяті зі звіту Світового Банку, сформованого за результатами проведення Третьої швидкої оцінки завданої шкоди та потреб на відновлення. Згідно з ними, найбільших обсягів потребує відновлення саме автомобільних доріг державного значення - 29%, ще 16% складають дороги місцевого значення.

Водночас, у звіті про прямі збитки інфраструктури від руйнувань, поданому Нацрадою з відновлення України від наслідків війни на початку 2024 року, зазначається: всі наступні відновлення в галузі можуть і мають здійснюватися на якісно вищому рівні - за так званим принципом "build back better" ("відбудуй краще, ніж було"). Для того, щоби дотримуватися цього принципу, запроваджено Єдину цифрову інтегровану інформаційно-аналітичну систему управління процесом відбудови об’єктів нерухомого майна, будівництва та інфраструктури, яку скорочено називають екосистема DREAM. Вона має сприяти прозорості та підзвітності під час відбору та реалізації проектів відновлення. На початок жовтня 2024 року до цієї екосистеми було подано 700 проектів відновлення транспортних послуг, із орієнтованим бюджетом - 77 млрд грн.

Унаслідок тимчасової окупації частини нашої території, блокади морських портів, закриття повітряного простору для польотів цивільної авіації частка міжнародних перевезень наземним транспортом в Україні збільшилася з 48% у 2021 році до 68 % у 2022 році. А інтенсивність вантажопотоків через ділянку державного кордону України державами - членами ЄС у 2022 році збільшилася порівняно з 2021 роком у середньому на 21%. Це призвело до зростання рівня зношеності автомобільних доріг у прикордонних регіонах та загострення проблеми невідповідності сучасним потребам прикордонної інфраструктури на ділянці державного кордону України з державами - членами ЄС.

Паралельно з такими наслідками збройної агресії, відбувається подальше скорочення державного фінансування на утримання та модернізацію транспортної інфраструктури. Функціонування державного дорожнього фонду залишається нестабільним. Так, у 2022 році надходження до нього взагалі були відсутні. А в 2024-му всі кошти, які надходили з джерел формування такого фонду, в повному обсязі зараховували до загального фонду державного бюджету. Це поставило на паузу цільове фінансування дорожнього господарства й спричинило зупинку багатьох проектів будівництва та ремонту.

Зафіксуємо і той факт, що на сьогодні маємо недостатній рівень виконання положень міжнародних договорів України та імплементації вимог acquis ЄС у галузі транспорту. На кінець 2024 року загальний прогрес виконання Угоди про асоціацію в сфері транспорту, транспортної інфраструктури, поштових та кур’єрських послуг становив лише 58%.

Доволі суттєвий розділ транспортної Стратегії присвячено сфері пасажирських автомобільних перевезень. Нині вона характеризується недостатнім рівнем якості послуг через системну відсутність інвестицій, застарілий рухомий склад, невідповідність пасажиромісткості автобусів обсягам пасажиропотоків. Окремо виділяють таку проблему, як велика кількість неофіційних перевізників. Лише в 2023 році "Укртрансбезпекою" на неліцензованих перевізників накладено штрафів на загальну суму 93 млн грн.

Виокремлюють і таку проблему, як смертність та травматизм під час перевезень усіма видами транспорту. За оцінкою Світового Банку, щорічні втрати в результаті дорожньо-транспортних пригод в Україні можна оцінити в майже 5 млрд доларів США. Загалом тільки за 2023 рік сталося 23,6 тис. дорожньо-транспортних пригод, в яких загинуло 3 тис осіб та отримали травми 29,5 тис. осіб.

"Тенденція до зростання", як індикатор виконання поставлених цілей

Транспортна стратегія до 2030 року схвалена з двома додатками - окремо подаються Показники досягнення стратегічних цілей та Операційний план заходів реалізації Стратегії на 2025-2027 роки. Із огляду на складнощі планування в умовах воєнного стану, показники виглядають доволі розмито.

Спираючись на дані Агентства відновлення, в додатку зазначається, наприклад, що обсяги нового будівництва, реконструкції, поточного середнього ремонту автомобільних доріг загального користування в 2023 році склав лише 198 кілометрів. Описове прогнозоване значення цього показника і в 2027 році, і в 2030 зазначено, як "тенденція до зростання". Як потім оцінити таке значення - поки що уявити важко. Так само очікують "тенденції до зростання" і за такими показниками, як обсяг перевезення вантажів автомобільним транспортом у міжнародному сполученні, зазначаючи, що в 2021 році вони становили 9,2 млн тонн, а у внутрішньому сполученні в 2021 році перевезено 170,9 млн тонн.

В Стратегії зауважується, що до припинення або скасування правового режиму воєнного стану застосовуються орієнтовні показники досягнення стратегічних цілей. Але показник "тенденції до зростання" навіть орієнтовним не назвеш. До того ж, інформацію про стан виконання операційних планів заходів, відображених у Стратегії, та про її фактичні значення навіть за цими орієнтовними показниками можна буде дізнатися не раніше 1 травня 2026 року. Саме починаючи з цієї дати Мінінфраструктури зобов’язується подавати щорічний звіт на цю тему.

Утім деякі цікаві цифри можна отримати зі Стратегії вже сьогодні. Наприклад, у ній вказується, що станом на жовтень 2024 року в системі DREAM в сфері "транспортні послуги" був профінансований 81 проект. А реалізовано – 3. І - так. За цими двома показниками і до 2027-го, і до 2030 року теж сподіваються на "тенденцію до зростання". 

Станом на 2023 рік в Україні фіксувалося 76 дорожньо-транспортних пригод на 100 тис населення. У 2027 році Стратегією визначається лише тенденція до зниження цієї цифри, а от на 2030-й вже прогнозується 38 таких випадків. У 2023-му ми мали 10 загиблих в ДТП на 100 тисяч населення, у 2030-му розраховуємо на 5, а також на 48 травмованих проти показника у 95 осіб, станом на 2023-й.

Охоплює Стратегія і сферу функціонування пунктів пропуску на кордоні нашої країни. Оперують у ній, зокрема, такими цифрами: нині ми маємо 199 пунктів пропуску через державний кордон, з яких 29 повітряних, 28 морських, два поромних, десять річкових та 59 залізничних. А також - 100 пунктів пропуску через державний кордон для автомобільного сполучення. У цій сфері влада розраховує провести масштабування електронної черги для автобусів та всіх вантажних транспортних засобів. Вказується, що зараз діє 16 пунктів пропуску через державний кордон для вантажних автомобілів та 28 пунктів пропуску для автобусів. До 2027 року розраховують, що буде 29 пунктів пропуску для вантажних автомобілів та автобусів і до 2030 року спостерігатиметься тенденція до подальшого зростання цього показника. 

План на найближчі три роки

Операційний план Стратегії, розроблений на 2025-2027 роки має вже більш чіткий і структурований вигляд. Уже в 2025-му, згідно з ним, нам варто очікувати запровадження системи обміну інформацією про дорожньо-транспортні пригоди та їх наслідки. Для цього МВС, Нацполіція, Мінінфраструктури, МОЗ та Укртрансбезпека спільними зусиллями мають напрацювати Інструкцію з формування та використання обліку, порядку ведення відомчих класифікаторів інформації. Профільне міністерство також має ініціювати зміни до Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, який приймали ще в грудні 2008 року та  зміни до правил надання послуг пасажирського автомобільного транспорту, ухвалених в 1997-му. Цього року урядовці мають намір прийняти відповідний нормативно-правовий акт, який допоможе удосконалити процедуру визначення відповідності параметрів комфортності автобусів та сфери їх використання за видами сполучень та режимами руху.

Також буде затверджено Порядок ведення реєстру сертифікатів відповідності колісних транспортних засобів та обладнання, зміни до Порядку проведення рейдових перевірок на дорозі тощо.

Варто очікувати також на затвердження Державної цільової економічної програми розвитку автомобільних доріг загального користування. До її створення, окрім профільного міністерства, має долучитися Агентство відновлення, а також, за згодою, Національний інститут розвитку інфраструктури.

У 2026 році можемо чекати на прийняття нормативно-правового акту щодо затвердження методики визначення економічних втрат у зв’язку із загибеллю або пораненням людей внаслідок ДТП. Також будуть внесені зміни до нормативно правових актів, які сприятимуть зменшенню ДТП, що відбуваються за рахунок неналежного технічного стану транспортних засобів. До 2026-го планують запровадити акти ЄС щодо доступу до ринку автомобільних перевезень та забезпечення соціальних гарантій та умов праці водіїв. Також удосконалять процедуру затвердження конструкції транспортних засобів, їх частин та обладнання для поступового наближення національного законодавства до вимог ЄС. До наступного року уряд має підготувати концептуальну записку щодо перспектив забезпечення впровадження національних стандартів з якості в сфері перевезень громадським пасажирським транспортом на національному та місцевому рівні.

До 2027 року влада бере на себе зобов’язання подати до парламенту проект змін до закону про автомобільний транспорт, які стосуватимуться  питань перевезення швидкопсувних харчових продуктів, а також проект закону щодо обов’язкового використання пристроїв обмеження швидкості для деяких категорій колісних транспортних засобів. До того часу низка міністерств повинна буде ухвалити свої зміни до нормативно-правових актів для того, щоби заборонити всім суб’єктам господарювання здійснювати навантаження з перевищенням габаритно-вагових норм без відповідного дозволу і випускати такі транспортні засоби на дороги з місць завантаження (кар’єрів, елеваторів, пунктів вирубки лісу, портових агентів тощо). Водночас, очікується підписання двосторонніх та багатосторонніх угод для лібералізації автомобільних вантажних перевезень. Для імплементації права ЄС у галузі статистики вантажного автомобільного транспорту подбають також про забезпечення подання органам державної статистики даних системи "Товарно-транспортна накладна в електронній формі" (е-ТТН).

 ***

Коментар 

Сергій Вовк, Директор Центру транспортних стратегій:

Безумовно, позитивним є вже сам факт оновлення Національної транспортної стратегії. Війна безповоротно змінила соціальні та економічні реалії, визначила нові пріоритети з акцентом на захист і посилення обороноздатності країни – транспорт та інфраструктура є головними елементами в забезпеченні цих завдань, і це потрібно чітко визначити на стратегічному рівні.

Наступним елементом є підготовка Національного майстер-плану інвестиційних проектів, який має враховувати як потреби оборони, так і більш широку рамку інтеграції України до ЄС, розвитку коридорів TEN-T та інші вектори. І ось на рівні конкретних завдань, а не декларації принципів, традиційно виникає багато питань, оскільки сама "архітектура" ініціювання, захисту та аргументації доцільності, оцінки та проходження таких проектів в Україні занадто забюрократизована і далека від стандартів ЄС.

Що стосується безпосередньо автодорожнього комплексу, то визначальним фактором, що вплине на "реалістичність" чи декларативність поставлених в Стратегії цілей, безумовно, буде питання фінансування. Пустий дорожній фонд, що ми маємо наразі, яскрава тому ілюстрація.

Ми маємо бути свідомі того факту, що при будь-якому сценарії розвитку геополітичних подій, Україна буде змушена підтримувати високий рівень витрат на оборону протягом наступних років (якщо не десятиліть) і до доріг кошти можуть просто не дійти, як це сталось в поточному році. Принаймні, при існуючій схемі фінансування, що базується на акцизі з продажу палива. Потрібно шукати альтернативні механізми – зокрема, платні та концесійні дороги (це різні підходи, і не потрібно їх плутати). Це дуже соціально-дражливе питання і тут потрібна якісна комунікація щодо цілей, реалізації, пріоритетних проектів та інших аспектів. І починати цю непросту розмову потрібно вже зараз.

Коли йдеться про автомобільну і автодорожню складову Стратегії, то необхідно враховувати і те, як на них впливатимуть інші транспортні модальності. Перш за все, мова про залізницю. Приміром, вже сьогодні в керівництві "Укрзалізниці" говорять про те, що цього року обсяг залізничних перевезень буде меншим, ніж в 2024-му. Серед причин - очікування меншого врожаю зернових, очевидно, зменшення обсягу перевезень вугілля через захоплення росіянами територій, а відтак і падіння обсягів перевезень вантажів ГМК. До того ж, є питання тарифів. Усе це може впливати на те, що частина вантажів продовжуватиме переходити на автомобільний транспорт. Тож, потрібно врахувати, чи маємо ми посилювати автодорожню складову, приміром, в напрямку портів? Чи для цього вистачатиме потужностей залізниці? Відповівши на це питання, ми розумітимемо, наскільки здатні будемо вплинути на збільшення обсягів портової перевалки. Те ж сам стосується і західних переходів.

Також при формуванні Стратегії в частині автодорожнього комплексу варто було б приділити більше уваги прогнозуванню того, які точки на мапі України генеруватимуть вантажопотоки (і яких сам вантажів) у наступні п’ять чи п'ятнадцять років, аби у майбутньому уникнути вузьких місць при відновлені і розбудові транспортної інфраструктури.

Читайте також Високі залізничні тарифи руйнують дороги, економіку і довіру громадян