Эксперимент на 50 млрд: чего ждать от реформы "Укравтодора"

"Укравтодор" входит в активную фазу реформирования. Помимо очередных шагов в направлении разделения функций хозяйствования и администрирования, ожидаются новшества, которые должны устранить недочеты системы аккумулирования средств на строительство дорог – путем создания Государственного дорожного фонда. Параллельно планируется начать эксперимент, который покажет, возможно ли реализовать в отрасли дорожного строительства принцип платы подрядчикам по факту качества дороги, а не объемов работ. Такой подход, считают в "Укравтодоре", может устранить перманентную проблему с качеством дорожного покрытия по всей стране. Самым важным и давно назревшим шагом эксперты называют передачу дорог местного значения местным администрациям. Вот только удастся ли привести их в надлежащий вид при запланированных пропорциях финансирования между местными и государственными автострадами – вопрос остается открытым. Все новшества должны помочь ведомству выйти на ежегодный бюджет в 40-50 млрд, что примерно вдвое больше, чем сейчас.

Дележ полномочий Пакет документов для преобразований в отрасли дорожного строительства утвержден Кабмином 3 июля, и в скором времени законопроекты поступят на рассмотрение в парламент. Об этом сообщил журналистам глава Госагентства автомобильных дорог Украины "Укравтодор" Евгений Прусенко. Речь идет о внесении изменений в Закон об автомобильных дорогах и Закон о местных государственных администрациях. Основными вехами реформ станет разграничений функций хозяйствования и администрирования – для этого соответствующие полномочия будут разделены между Мининфраструктуры, "Укравтодором" и Укртрансинспекцией. Кроме того, в законопроектах предусмотрено создание Государственного дорожного фонда и передача дорог общего пользования местного значения органам местного самоуправления.

Многое из того, о чем говорит сейчас "Укравтодор" как о реформах – либо уже давно запущенные процессы, либо то, о чем ведутся дискуссии уже много лет и что давным-давно назрело в этой отрасли. К примеру, тут, как в той же сфере железных дорог, всегда была очевидна необходимость отделения хозяйственных функций и административных. Формально это разделение началось еще тогда, когда в отдельную структуру был выделен господрядчик по строительству дорог – Государственная акционерная компания "Автомобильные дороги Украины" (ГАК "АДУ"), отмечает Марк Магалецкий, ведущий банкир ЕБРР, в сферу компетенции которого входят транспортные проекты.

Новшества должны помочь ведомству выйти на ежегодный бюджет в 40-50 млрд, что примерно вдвое больше, чем сейчас

Еще в марте прошлого года, давая интервью Центру транспортных стратегий, Марк Магалецкий настаивал на том, что "Укравтодор" не является симбиозом подрядчика и заказчика работ по строительству дорог. "Отделение административных функций от хозяйственных, по сути, произошло уже давно. Нельзя сказать, что ГАК находится в структуре "Укравтодора": она ему хоть и подчиняется, но на разных этапах по-разному. В принципе ГАК существует своей жизнью", - говорил тогда банкир. Более того, в самом госагентстве подчеркивают, что участие ГАК в работах по строительству и содержанию дорог минимально. "Что касается работ по реконструкции, капитальному, текущему и среднему ремонту, то такой объем работ выполнялся ГАКом только на 6,5%, все остальное – частными компаниями", - утверждает Евгений Прусенко.

В ЕБРР делают также акцент на том, что в работах на тех дорогах, которые финансируются за счет средств банка, присутствие ГАК вообще минимально. "Если вы посмотрите на основные масштабные проекты, которые сейчас реализуются – вы там нигде ГАК не увидите. Например, наши проекты – там подписаны десятки строительных контрактов со сторонними подрядчиками", - говорил Магалецкий. Он утверждал, что ГАК сосредоточилась в основном на содержании дорог, но это "уже совсем другой бизнес".

В дальнейшем, утверждает Евгений Прусенко, либерализация сектора будет происходить и в этом сегменте. Пока о создании конкурентной среды можно говорить относительно сферы проектирования дорог и непосредственно дорожного строительства. "У нас сегодня абсолютно нормальная конкуренция в проектировании дорог, в прошлом году на тендере 35% объемов получил государственный институт "Укргипродор", который находится в сфере нашего управления, все остальное – частные структуры. Вот в области эксплуатации дорог нам нужно еще работать", - отмечает Прусенко (имеется ввиду привлечение большего количества сторонних компаний для реализации работ в сфере текущего ремонта и содержания автодорог).

Разделение функций в отрасли произойдет между Мининфраструктуры, "Укравтодором" и "Укртрансинспекцией". Как объяснил министр инфраструктуры Владимир Козак, первому ведомству отойдут полномочия по определению стратегических направлений развития, второму – непосредственно функции по строительству дорог общего пользования и организации производственного процесса, инспекция же должна будет контролировать качество выполнения дорожных работ.

На первый взгляд, такое разграничение существенно урезает действующие полномочия "Укравтодора", который по факту сам является и заказчиком работ в рамках полученных им же займов, и исполнителем (поскольку ГАК "АДУ" является его дочерним предприятием), и ревизором их качества. Ведь государственные контрольные органы – Госфининспекция, КРУ, имея полномочия по ревизии финансов и объемов выполненных "Укравтодором" работ, не имеют эффективных рычагов влияния на идущие там процессы. В кругах осведомленных с вопросом не секрет, что "Укравтодор" долгое время отчаянно сопротивлялся некоторым направлениям реформирования, что стало одной из причин затягивания реформы. В частности, экспертами уже очень давно говорилось о необходимости передачи местных дорог местным властям, как это сделано во всем мире.

С другой стороны – важно, кто в новой системе будет уполномочен привлекать и распределять финансирование на строительство дорог. Если функции Мининфраструктуры ограничатся лишь формально управленческими вроде написания стратегии и определения направлений необходимых работ, а "Укравтодор" совместно с ГАК сохранят тандем заказчика-исполнителя – все останется без изменений. А так скорее всего и будет, поскольку для Мининфраструктуры как органа управления не свойственно выступать заказчиком дорожно-строительных работ. Проекты законодательных актов пока не опубликованы, поэтому эти нюансы станут понятны позднее.

В этом году начнется пилотный проект на дороге Киев-Чоп, когда будут платить по конечному результату - за состояние дороги, а не за объем ямочного ремонта

Более логично, по мнению экспертов, было бы вообще приватизировать ГАК, которая работает в конкурентном секторе. Особенно в контексте того, что, как утверждают в самом "Укравтодоре", никаких преференций этой структуре не оказывается, и она участвует в тендерах на строительство дорог наравне с остальными участниками рынка. В таком случае в статусе независимой частной компании онамогла бы функционировать более эффективно. Возможно, секрет такой привязанности Госагентства и ГАК друг к другу – как раз в том, что в разрезе либерализации за скобками был  пока оставлен сектор содержания и эксплуатации дорог. А ведь именно здесь, а не в дорожном строительстве, - самые "вкусные" дорожные подряды. Фактически текущий ремонт дорог – это та бездонная бочка, куда  уходит основная доля средств, выделяемая ежегодно на основную деятельность "Укравтодора". Так, по данным ведомства, всего на нужды "Укравтодора" в этом году выделено 15,9 млрд грн, из которых 8,4 млрд – на выплаты по долгам, 5,1 млрд – на содержание и ремонт дорог. Сверх этой суммы будут потрачены 3,15 млрд из международных кредитов. Это как раз то, что тратится на дорожное строительство – как видим, несоизмеримо меньше средств, выделяемых на "текущее содержание".

Новые контракты и дорожный фонд Но задача реформы – справиться и с проблемой неэффективных ремонтов, утверждает руководство "Укравтодора". С этой целью будет реализован эксперимент с изменением типа контрактов с подрядчиками. Для начала – только при строительстве трассы Киев-Чоп. "В этом году начнется пилотный проект на дороге Киев-Чоп в Львовской области, когда будут платить по конечному результату - за состояние дороги, а не за объем ямочного ремонта. Подход будет такой: мы платим деньги ежемесячно за определенное в договоре состояние дороги. За три дня должен такой-то дефект быть устранен, за 7 дней – такой-то. Если возникла просроченость, или не то качество обслуживания, тогда он (подрядчик – Авт.) получает меньше денег", - объяснил Евгений Прусенко. Такой подход в отрасли обсуждается уже давно. Еще в своем первом интервью ЦТС представители ЕБРР говорили, что давно предлагают "Укравтодору" попробовать реализовывать с подрядчиками контракты "на содержание". "Вам нужно привести в порядок дорогу после зимы, и вы приглашаете подрядчика, чтоб он устранил дефекты. Но в данном случае подрядчик заинтересован в том, чтоб объем работы был достаточно большой. И желательно, чтоб эти же дефекты появились через год – вот такая мотивация", - приводил пример Марк Магалецкий. При том же новом подходе, который предложил ЕБРР, подрядчик будет получать какой-то участок дороги, за который должен будет нести ответственность в период времени, обусловленный контрактом – для поддержки ее в нормативном состоянии. То есть он больше не будет заинтересован в том, чтобы устраненные дефекты появлялись снова.

Инициатива о создании Государственного дорожного фонда кажется весьма противоречивой. С одной стороны, аргументация в пользу его создания убедительна. ГДФ должен функционировать в качестве отдельного фонда госбюджета, из которого, в отличие от спецфонда, средства не смогут быть изъяты на любые иные цели, кроме дорожного строительства. И наполняться он будет за счет тех средств, которые, по закону, предназначены для дорожных целей – налога на ввоз автомобилей, акцизов с нефтепродуктов, платы за сверхнормативную нагрузку с транспортных средств.

Как сообщал в начале этого года в интервью Украинской правде Евгений Прусенко, поступления в бюджет от одних только акцизов на нефтепродукты в 2013 году должны составить около 19 млрд грн. При этом на нужды "Укравтодора" из спецфонда выделено только чуть более 5 млрд грн, то есть средства используются не по прямому назначению.

Но в создании дорожного фонда видится один нюанс, который заставляет сомневаться в том, что ситуация на дорогах существенно улучшится. Распределение финансирования между дорогами государственного и местного значения будет происходить по принципу 61/39. Тут стоит упомянуть, что из 170 тыс км дорог в Украине сегодня 117 тыс, или почти 70% - это дороги местного значения. В ходе реформы они будут переданы на баланс местным администрациям, которые будут получать финансирование на их содержание в размере 39% от суммы всего дорожного фонда. На остальные же 30% государственных дорог, которые останутся под "Укравтодором", будет уходить 61% бюджета. Вместе с тем, как признают в самом госагентстве, не менее 100 тыс км местных дорог из 117 тыс сегодня нуждаются в капитальном ремонте.