В умовах широкомасштабної російської війни держава свідомо вдається до безпрецедентних заходів прямого виділення фінансової підтримки для покриття збитків від надання пасажирських послуг національним перевізником АТ “Укрзалізниця”. Однак у суспільстві лунають дискусії про хибність такої політики. Тим паче, що історично українська залізниця не отримувала від держави допомоги - завжди вважалось нормою покрити збитки від пасажирських перевезень за рахунок фінансового результату від вантажного сегменту бізнесу монополії. В цьому тексті спробую пояснити, чому пасажирські перевезення є суспільною цінністю, за яку завжди платить держава, а прямі дотації в сучасних економічних умовах - кращі за перехресне субсидування.
Слід почати з історії залізниці та ролі держави у фінансуванні пасажирських перевезень на залізниці. На світанку залізничної епохи залізничні лінії будували приватні компанії, однак державна участь існувала з перших десятиліть. Це проявлялось у наданні концесій, гарантій прибутку, виділенні земель і правових преференцій. У Великій Британії парламентські акти відкривали шлях для прокладання колій і захищали інвесторів, у США федеральний уряд підтримував приватні залізниці земельними грантами та поштовими контрактами, що опосередковано фінансувало пасажирський рух і робило поїздки доступнішими для громадян. Деталізуючи, можна згадати у Британії раннє регулювання через Раду торгівлі та Railway Act у 1844 року, де було встановлено соціальний стандарт дешевих поїздів. У США допомога була більш матеріальною - держава масово надавала земельні гранти і пільгові позики для розбудови залізничної мережі, що по суті було субсидією інфраструктури через федеральні акти і програми, наприклад Акт про Тихоокеанську залізницю у 1862 року (англ., Pacific Railway Act).
Перша у світі громадська залізниця The Stockton and Darlington Railway (S&DR), що використовувала парові локомотиви (1825 р).
Континентальна Європа швидко перейшла до домінування держави в залізничній галузі. У Франції держава поєднувала концесії з довгими гарантіями доходу та контролем тарифів, у Пруссії та згодом у Німецькій імперії державні залізниці стали інфраструктурою загального користування з регульованими цінами на квитки. До Першої світової більшість країн уже мали механізми компенсації “соціальних” перевезень, де існували пільгові тарифи, відшкодування втрат доходу на малодіяльних лініях, спостерігався пріоритет мобільності над прибутковістю.
Міжвоєнний період і криза 1930-х змусили уряди масштабно втручатися, аби втримати залізничні мережі від колапсу. Частина компаній була націоналізована або консолідована за участі бюджету. Після Другої світової війни національний контроль і прямі виплати стали нормою. Французька SNCF закріпила статус національного оператора з суспільними зобов’язаннями, у Великій Британії пасажирський рух фінансувався в рамках державної British Rail, у країнах Центрально-Східної Європи пасажирські перевезення напряму фінансувалися бюджетом, як елемент базової соціальної інфраструктури.
Друга половина ХХ століття принесла конкуренцію з авто й авіа і остаточно привела транспортних фахівців до думки, що “самоокупність” пасажирської залізниці в умовах дотацій інших видів транспорту є міфом. Можна констатувати момент початку викривлення ринку на користь інших транспортних модальностей з революції автобудування Генрі Форда і ранньої авіації у 1910-1930-х, а після 1956 року це перетворилося на системний дисбаланс. У 1920-х автомобілі і автобуси відібрали основний приріст попиту у залізниць, а перші авіакомпанії існували завдяки субсидованій пошті, що давало їм значні доходи ще до початку масових пасажирських перевезень. Пряма державна підтримка ранньої авіації створили додатковий тиск на пасажирські поїзди.
Президент Ейзенхауер підписує білль про федеральну підтримку міжштатних автомагістралей та перший проєкт
Запуск у 1956 році програми Тhe Interstate у США, що передбачала будівництво хайвеїв між штатами, закріпила модальну перевагу авто і автобусів, що прискорило структурні збитки пасажирського залізничного сегмента. Десь в той же час європейські держави запустили масштабні програми автострад із сильною державною участю та концесіями.
На ринку пасажирських перевезень для залізниці були створені системні дисбаланси. Причиною програшу залізниці на ринку перевезень іншим видам транспорту є високі фіксовані витрати і значні пікові коливання попиту, тому середня собівартість на багатьох напрямках перевищує платоспроможний попит. На відміну від залізниці, авіація та автоперевізники лише частково сплачують вартість інфраструктури, а численні наукові дослідження доводять, що автодороги та авіа частково не сплачують повну ціну своїх зовнішніх ефектів, заторів, шуму, аварій і викидів. Тому політично на різних континентах ринок пасажирських перевезень спотворено спрямуванням державної підтримки на користь окремих модальностей, зокрема, авто і авіа.
Отже, коли пасажирський ринок без державних субсидій уже не сходився, суспільна вимога на мобільність змусила уряди перейти до явних дотацій і контрактів суспільно важливих перевезень для залізниці. Непряме державне субсидування розмивало результат та не підвищувало якість перевезень. З цих причин уряди багатьох країн світу почали формувати механізми прямих дотацій. Всі бажали бачити сегмент ринку та прозорі контракти. У США в екосистемі приватних вантажних залізниць з 1970 року була створена окрема державна пасажирська компанія Amtrak, яка фінансується напряму з федерального бюджету, отримавши лише у 2023 році понад 2 мільярди доларів на розвиток та покриття збитків. Японія реформувала JNR, віддавши у приватну власність пасажирські залізниці, але зберегла державну участь у фінансуванні залізничних ліній стратегічного значення та має на низько заселених територіях пасажирські компанії у державній власності. Навіть у Китаї високошвидкісна мережа стала державним мегапроєктом з явним механізмом шалених субсидій для компенсації збитків пасажирського сегмента, а також із великим державним борговим фінансуванням, що підкреслює бюджетну природу цієї суспільної послуги.
Флагманська пасажирська залізнична послуга Amtrak за назвою Acela. Поїзди курсують з максимальною швидкстю до 240 км/год на північному сході Сполучених Штатів між Вашингтоном та Бостоном через 13 проміжних зупинок, включаючи Балтимор, Нью-Йорк та Філадельфію. AP Photo/David Boe
Сучасна європейська практика спирається на багаторічні угоди публічної послуги. У Європейському Союзі використовується модель суспільно важливих перевезень (PSO), яка прямо дозволяє державі чи регіонам замовляти необхідний обсяг перевезень та компенсувати витрати перевізників.
Простежується єдина логіка, де держава платить прямо й відкрито фірмі-перевізнику за те, що є суспільною цінністю, замість того, щоб непрозоро ховати витрати в тарифах на вантажні перевезення.
Водночас ЄС вимагає щонайменше фінансового розділення діяльності з пасажирських і вантажних перевезень, що унеможливлює перехресні субсидії та підвищує прозорість обліку згідно з залізничними Директивами. Наприклад, регіони Франції фінансують регіональні послуги TER за конвенціями з оператором із KPI пунктуальності, регулярності та доступності. Землі Німеччини замовляють регіональні перевезення, дотуючи перевізників. У Сполученому Королівстві після кризи франчайзингу держава фактично взяла на себе гарантування безперервності залізничних пасажирських послуг, запропонувавши національні сервісні контракти з фіксованою платою й бонусами за якість. У всіх цих моделях простежується єдина логіка, де держава платить прямо й відкрито фірмі-перевізнику за те, що є суспільною цінністю, замість того, щоб непрозоро ховати витрати в тарифах на вантажні перевезення.
Регіональний пасажирський поїзд послуги TER на платформі залізничного вокзалу Париж-Східний
З сучасних підходів до розвитку мобільності можна виокремити основну думку, що пасажирська залізниця є суспільною цінністю, яка має високу собівартість і не окупається доступними тарифами, але забезпечує базову мобільність населення, соціальну доступність і стратегічну цінність для держави, тому її необхідно оплачувати з бюджету прозоро і передбачувано. Тут висновок простий - пасажирська залізниця у сучасних економіках є суспільною послугою з високою капіталомісткістю та позитивними зовнішніми ефектами, тому держава закономірно бере на себе фінансову відповідальність. Прямі дотації кращі за перехресне субсидування, бо забезпечують чесну ціну для вантажного ринку, не знищують конкурентоспроможність виробників товарів, дозволяють встановлювати вимірювані цілі доступності та регулярності, а головне, роблять відповідальність держави за мобільність громадян відкритою і контрольованою. Завдання України - не винайти велосипед, а коректно імплементувати світові норми прозорого контрактного довгострокового фінансування і конкуренції за якість, що вже довели свою ефективність в зрілих моделях пошуку модального балансу на ринку пасажирських перевезень.
