В пошуках рішення для беззбиткової роботи пасажирського сектору "Укрзалізниці", одним з ключових напрямків визначається впровадження моделі Public Service Obligation (PSO - зобов'язання щодо надання публічних послуг).
Україна має запустити модель PSO в рамках наближення українського залізничного сектора до вимог Євросоюзу - провадження відповідного Регламенту 1370/2007/ЄC у вітчизняне законодавство є однією з вимог Угоди про Асоціацію між Україною та ЄС. Для реалізації цього положення Угодою було визначено восьмирічний термін. Вочевидь, до 2022 року ми не впоралися, тож нині це питання більше, ніж на часі.
Необхідність запровадження моделі PSO набуває особливої актуалізації з огляду й на те, що система крос-субсидіювання, яка до тепер дозволяла "Укрзалізниці" перекривати витрати на пасажирські перевезення, повністю себе вичерпала. Через війну та різке зниження вантажної бази обсяги перевезень скоротилися вдвічі. При цьому збитки пасажирського сегменту лише зростають - в 2024 році вони склали понад 18 млрд грн, в 2025 - понад 22 млрд грн, прогноз на 2026 рік - 25 млрд грн.
В лютому Кабмін ухвалив рішення про запуск експериментального механізму державного замовлення на внутрішні пасажирські перевезення далекого сполучення.
На цей рік обсяги держзамовлення визначені у 41,76 млн поїздо-кілометрів у внутрішньому сполученні, планова собівартість яких складає 12,92 млрд грн. Плановий дохід від них прогнозується на рівні 7,37 млрд грн. Разом із плановими інвестиційними витратами в обсязі 10,44 млрд грн в уряді й вийшли на суму в 16 млрд грн.
Ці кошти мають покрити основні маршрути далекого сполучення.
Нова модель, кажуть в уряді, запроваджує прогнозовані правила фінансування пасажирських перевезень, зменшує фінансове навантаження на АТ "Укрзалізниця" та поступово дозволить відмовитися від перехресного субсидіювання між видами діяльності залізничного транспорту.
У Мінрозвитку зазначають, що запропонована на сьогодні модель компенсації різниці між економічно обґрунтованою собівартістю перевезень і державними тарифами стане "перехідним кроком до впровадження майбутньої системи PSO".
Як це вже працює в ЄС
В країнах Євросоюзу модель Public Service Obligation діє на основі Регламенту 1370/2007/ЄС з 2009 року. Вона стосується пасажирських перевезень громадським транспортом і визначає механізм взаємодії між компетентними органами та перевізниками, котрі виступають замовниками й підрядниками з надання цих послуг. За цією моделлю, державна або місцева влада виступають замовником пасажирських перевезень залізничним та міським громадським транспортом і гарантують транспортним компаніям оплату за надані транспортні послуги.
Згідно з європейським регламентом, який дає визначення терміну "спеціальний обов’язок з надання громадських послуг", йдеться про визначену або встановлену компетентним органом вимогу щодо забезпечення надання громадських послуг пасажирських перевезень загального інтересу, надання яких оператор, зважаючи на власні комерційні інтереси, не здійснював би взагалі або не здійснював би в такому самому обсязі та на таких самих умовах без отримання при цьому винагороди.
При цьому, надходження від продажу квитків майже ніколи не покривають витрат на забезпечення послуг із пасажирських перевезень, йдеться в дослідженні "Зобов’язання з надання транспортних послуг (модель PSO) як частина євроінтеграції України", проведеного ГО Vision Zero в 2024 році. "Згідно з регламентом ЄС 1370/2007, відповідний орган влади та перевізник мають укласти договір про надання громадських послуг, - йдеться в цьому огляді. - Загальним правилом визначення оператора є проведення конкурентних тендерів (закупівлі послуг), які мають справедливу, прозору та недискримінаційну основу, і є відкритими для всіх операторів ринку". Водночас, орган влади має право укласти такий договір й напряму із внутрішнім перевізником, якщо це не суперечить національному законодавству.
Надходження від продажу квитків майже ніколи не покривають витрат на забезпечення послуг із пасажирських перевезень
Укладання таких угод для залізниці також має відповідати Регламенту 1370/2007/ЄC. Зауважується, що компенсація (або оплата недоотриманого прибутку), відповідно до моделі, не може перевищувати суму, яка відповідає чистому фінансовому ефекту. Автори дослідження наводять такий розрахунок чистого фінансового ефекту: Чистий фінансовий ефект = Витрати оператора, понесені через виконання зобов’язань щодо надання громадських послуг, - Позитивні фінансові ефекти, створені у мережі, - Надходження від тарифів чи інших джерел, отримані під час виконання зобов’язань + Розумний прибуток.
Пасажирські перевезення УЗ мають структуру значень доходів та витрат на пасажиро-кілометр подібну до європейських компаній, якщо нормалізувати їх відповідно до ВВП на душу населення. Але, як можемо бачити із графіка нижче, із врахуванням PSO, європейські країни досягають беззбитковості, або ж незначних збитків за цим напрямком.
Україна в цьому порівнянні мала найнижчі витрати на пасажиро-кілометр - 0.138 євро, але й найнижчі доходи - 0.041 євро. І до тепер держава зовсім не покривала цієї різниці. Натомість, в Іспанії, наприклад, витрати на пасажиро-кілометр на залізниці складають 0.235 євро, доходи - 0,128, і ще 0.103 євро надходить за моделлю PSO. Схожа ситуація в Німеччині, Франції та Італії. Загалом, європейський бенчмарк PSO складає майже 60% і це, вочевидь, той показник, на який варто орієнтуватися Україні, коли вона буде готувати власну модель компенсації за пасажирські перевезення на залізниці на постійній основі.
Європейський бенчмарк PSO складає майже 60%
Оператори, які працюють у ЄС за моделлю PSO, мають обмежену свободу дій для зміни тарифів і, як правило, обмежуються пропозицією у заздалегідь визначених рамках. Як зазначається в підсумковому звіті Єврокомісії, в якому досліджуються ціни на послуги пасажирських та вантажних залізничних перевезень, консалтинговим фірмам, які використовують інструменти моделювання трафіку, зазвичай доручають встановити регіональні ціни. Тарифи на послуги PSO, як і інші критерії, такі як частота, географічне покриття та якість обслуговування, зазвичай встановлюються компетентним органом. За таких умов ефект конкуренції на ринку набуває форми економії державних грошей, витрачених органами на контракти PSO і, зрештою, платниками податків.
У Франції, наприклад, конкурсні тендери PSO розроблені таким чином, щоб підвищити передусім частоту обслуговування, а не зменшити тарифи на поїзди. У данській залізничній системі залізничний регулятор встановлює тарифи за допомогою моделі, яка враховує різні макроекономічні фактори, включаючи інфляцію, витрати на паливо тощо. Данське управління дорожнього руху (Trafikstyrelsen) здійснює нагляд та контролює ціни на квитки, встановлюючи обмеження на щорічні підвищення. Однак, якщо оператор не використовує дозволене підвищення тарифу протягом одного року, йому дозволяється перевищити обмеження наступного року. Цей ліміт застосовується до середнього значення всіх стандартних квитків, що дозволяє диференціювати ціни на різних маршрутах. Наприклад, у 2024 році "стеля" була встановлена на рівні 10,3%, і такі оператори, як DSB, планували застосувати максимально дозволене збільшення, що викликало суспільний дискурс щодо балансу між вартістю та якістю залізничних послуг.
У Німеччині конкурентні тендери на регіональні контракти PSO призвели до значної економії для компетентних органів, які оцінюються приблизно в 0,2 мільярда євро за період з 2005 по 2019 рік (з урахуванням інфляції). Субсидія на пасажиро-кілометр із 0,14 євро в 2005 році скоротилася до 0,11 євро у 2019 році. Заощадження вирішили не використовувати для зниження тарифів на PSO, натомість направивши їх на покращення досвіду пасажирів. У французькому південному регіоні, хоч оператори й не мають автономії для коригування цін на квитки, вони можуть пропонувати рекламні акції у визначених рамках. Так, у 2023 році регіон запровадив нову схему ціноутворення, виокремлюючи частих користувачів і пасажирів і цим порушив стару систему дисконтних карток.
Звісно, маючи лише одного монопольного залізничного перевізника, про конкурентні тендери в Україні наразі не йдеться і це, очевидно, справа більш віддаленої перспективи. Проте впровадження моделі PSO, безумовно, стане важливим кроком на шляху інтеграції вітчизняного залізничного сектору з європейським, а також покращить фінансовий стан пасажирського напрямку "Укрзалізниці".
Проте, якщо повертатися до вже згаданого європейського бенчмарку PSO на рівні 60%, то у випадку з УЗ, з огляду на відповідні витрати і доходи, державна підтримка має бути збільшена у наступні роки до 20-40 млрд грн на рік.
Читайте також На рейках конкуренції: як в Болгарії до пасажирських залізничних перевезень допустили приватного оператора