Существуют две основные характеристики, определяющие основу функционирования порта: инфраструктура и территория, на которой эта инфраструктура расположена. Если инфраструктура порта (причалы, якорные стоянки, складские дворы, железнодорожные и автомобильные пути и т. д.) может время от времени модернизироваться и реконструироваться, в зависимости от появления современных технологий и финансовых возможностей, то территория порта (понимается как территория на суше и под водой в границах акватории) может иметь значительные естественные или искусственные ограничения, не позволяющие порту развиваться "вширь и вглубь". Так, многие европейские порты, сформировавшись столетия тому назад в подходящих для мореплавания гаванях Атлантики, Средиземноморья и Балтики, "обросли" городскими кварталами, тесно сковывающими границы портов, не позволяя создавать дополнительную инфраструктуру и перевалочные мощности.
Рассмотрим проблемы портовых территорий на Украине, а также особенности украинского законодательства и его правоприменения в этой сфере.
Главные препятствия
Основа регулирования правоотношений, связанных с территорией и акваторией морского порта, заложена в статье 74 Кодекса торгового мореплавания (КТМ) Украины. Так, территорией порта считается отведенная ему земля, а также намытые, насыпанные или созданные с применением гидротехнических технологий площади, обустроенные за счет порта. На первый взгляд, вырванные из общего контекста КТМ Украины формулировки не вызывают какого-либо удивления, если бы не определение понятия "морской порт". В статье 73 КТМ Украины "морской порт" определен как государственное транспортное предприятие. Из этого следует, что территорией порта считается земельный участок или группа земельных участков, отведенных юридическому лицу - государственному предприятию. При этом искусственно созданные участки, которые также являются территорией порта, могут обустраиваться исключительно за счет государственного предприятия - морского порта.
Очевидно, что подобная модель морского порта досталась Украине из советского прошлого и является самым главным сдерживающим фактором как развития территорий и инфраструктуры морских портов, так и портовой отрасли в целом. Возникает масса вопросов, связанных с неурегулированным статусом частных портовых операторов, которые за последние десять лет построили практически с нуля современные перевалочные терминалы на земельных участках, принадлежащих им на праве собственности или же находящихся в долгосрочной аренде. Такие частные операторы переваливают больше трети всех грузов!
В развитых европейских странах с большим опытом морских торговых отношений такой проблемы не существует вовсе - вследствие достаточно высокого уровня либерализации экономических и имущественных отношений в отрасли, да и в экономике в целом. Фактически речь идет о том, что портовые власти принимают в границы порта земельные участки любой формы собственности: лишь бы строилась инфраструктура, увеличивался судозаход, а вместе ним - и портовые сборы. Бывшие страны СССР - прибалтийские республики, Российская Федерация - придерживаются именно такой политики, предполагая на законодательном уровне возможность вхождения земельных участков частной формы собственности в границы территории порта.
Безусловно, чтобы изменить ситуацию на Украине, необходимы кардинальные трансформации в законодательстве. Отметим, что Верховным Советом Украины принят пока только в первом чтении проект Закона Украины "О морских портах на Украине" (регистрационный № 9712).
Смена понятий
В первую очередь, следует обратить внимание на новую терминологию, предлагающую абсолютно новый подход к понятию "морской порт". Теперь "морским портом" является территория и акватория, специально оборудованные для обслуживания судов, фузов, пассажиров и их багажа. Такая модель (позаимствованная у Европы) предполагает, что на территории порта функционируют предприятия различных форм собственности, при этом сухопутная территория порта состоит из земельных участков, которые могут находиться в государственной, коммунальной и частной собственности. При этом территория порта может включать земли морского транспорта (для транспортной инфраструктуры), земли промышленности (для строительства заводов в границах территории портов, а также земли водного фонда (земли, расположенные под акваторией, искусственно созданные участки).
"Движение" государственной земли определяется закрепленным в статье 120 Земельного кодекса Украины принципом следования земельного участка за зданиями или сооружениями, на котором они расположены. Так, статья 25 проекта Закона предполагает, что земельные участки, на которых расположены единые имущественные комплексы государственных предприятий, подлежащие приватизации, передаются в долгосрочную аренду сроком до 49 лет.
Развитие в "море"
Следует учесть, что украинские порты, равно как и большинство морских портов в мире, находятся в пределах крупных населенных пунктов и, как правило, отделены от жилых кварталов всего лишь одним забором. В таком случае развиваться можно только "в море" за счет искусственного создания земельных участков. Эта проблема является настолько серьезной и сложной, что даже предложенный законопроект не позволяет ее решить полностью.
С одной стороны, документ вводит на законодательном уровне понятие "искусственно созданный земельный участок" в пределах морских портов, но, вместе с тем, вопросы его создания, регистрации в кадастре являются прерогативой Земельного и Водного кодексов Украины. В связи с этим в переходных положениях законопроекта правительству Украины поручается подготовить законопроект о внесении изменений в законодательные акты по комплексному урегулированию отношений, связанных с созданием на водных объектах искусственных земельных участков для целей строительства на них строений и сооружений и/или их комплексного освоения в целях строительства.
Идея подготовки такого специфического законопроекта не является новой. Буквально летом 2011 года в России был принят Закон "Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".Проблематика искусственных земельных участков настолько сложна, что, по мнению некоторых специалистов земельного права, может косвенно коснуться Конституции Украины: создание искусственных участков в границах шельфа влечет за собой физическое увеличение границ прилегающего города или района, соответствующей области, а значит, и Украины. Это предусматривает процедурные решения соответствующих органов власти, а также юридические действия, направленные на уточнение территории Украины согласно международным договорам.
С другой стороны, многие специалисты не разделяют такого подхода и придерживаются совсем другой концепции образования и статуса искусственных участков. По их мнению, насыпанная (намытая) территория не является участком как таковым. Это соружение, специально созданное для строительства каких-либо гидротехнических сооружений, - причалов, молов, пирсов.
Время покажет, в каком направлении будет развиваться такой важный инструмент портовой инфраструктуры, как искусственные земельные участки. Сейчас же намного важнее сделать первый шаг к долгожданному реформированию наименее развитой портовой отрасли в Восточной Европе - принять Закон Украины "О морских портах Украины".
