Эксклюзивное интервью начальника главного управления реформирования и корпоративного развития Государственной администрации железнодорожного транспорта Украины Андрея Буковского агентству "Интерфакс-Украина"
Вопрос: Андрей Викторович, недавно на веб-сайте Министерства инфраструктуры Украины появился текст проекта закона о железнодорожном транспорте в новой редакции. Расскажите, как в целом изменится работа ж/д транспорта после вступления в силу этого закона?
Ответ: Если говорить о действующем законе - он был хороший, принят своевременно, многие его аспекты позволили ликвидировать нормативный вакуум, свою задачу он выполнил. Но сейчас необходим уже качественно новый документ, исходя из условий и реалий деятельности железных дорог.
Проект нового документа разработан на основе так называемого "модельного" закона, принятого в странах СНГ. Выписан он на основе и с учетом лучших мировых практик, опыта Российской Федерации, Германии и т.д. Закон получился глубокий, по своей сути рыночный, прогрессивный и отвечающий европейским нормам.
Основные новации закона - введение современной целевой модели рынка железнодорожных транспортных услуг, определение инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования и лица-оператора инфраструктуры, которое отвечает за ее эксплуатацию, модернизацию и развитие.
Также вводится четкое разграничение собственности на железнодорожном транспорте, новое регулирование тарифов на железнодорожном транспорте, введение модели организации перевозки пассажиров и регулирования деятельности операторов подвижного состава.
Концептуальная структура организации перевозок, по сути, будет новая. Конечно, центром "Вселенной" все равно остается "Укрзализныця" как государственная компания: перевозчик грузов, пассажиров и оператор инфраструктуры. "Укрзализныця", как минимум, выступит в трех ипостасях: оператор инфраструктуры, и закон построен так, что "Укрзализныця" – будет монопольным государственным и единственным оператором инфраструктуры – так что все опасения о приватизации железнодорожной инфраструктуры можно смело отбросить. Вторая роль - перевозчик грузов и пассажиров на условиях публичного договора. И третья роль - оператор подвижного состава. Уже сейчас операторов подвижного состава не мало, особенно в грузовом сегменте, в том числе государственных, но, тем не менее, на сегодняшний день нет четко выписанной терминологии и субъективации, тогда как новый закон дает необходимые определения.
Вопрос: расскажите подробнее о вводимом законом понятии "оператор железнодорожной инфраструктуры". Чем вызвана необходимость такого нововведения? Каковы функции будет выполнять такой оператор?
Ответ: Закон определяет что "Укрзализныця" будет единственным в стране оператором инфраструктуры, который эксплуатирует ее, модернизирует и развивает. Кроме того, он имеет ряд функций. Среди них - обеспечение перевозчикам и другим лицам доступа к инфраструктуре на недискриминационной основе; управление движением поездов; определение графика движения; разработка и управление технологическим процессом; согласование строительства новых объектов инфраструктуры, путей не общего пользования, принятие решений относительно их присоединения к инфраструктуре; контроль за техническим состоянием подвижного состава; представительство интересов железнодорожного транспорта Украины в международных железнодорожных организациях; техническое обслуживание подвижного состава с включением соответствующих расходов в стоимость услуг.
Вопрос: Как будет обеспечиваться недискриминационный доступ участников рынка к железнодорожной инфраструктуре?
Ответ: Обеспечение недискриминационного доступа будет осуществляться в порядке, определенном Кабинетом Министров. Закон лишь гарантирует это право, а большинство позиций, как и во всем мире, затем определяется подзаконными актами, которые будут утверждаться правительством, или Министерством инфраструктуры, или Национальной комиссией регулирования транспорта (НКРТ), проект закона о которой уже есть.
Нет такого порядка, который акционерная компания – "Укрзализныця" - устанавливала бы самостоятельно - государство как регулятор рынка будет управлять этим постоянно.
Вопрос: С чем связано включение технического обслуживания подвижного состава в услуги инфраструктуры?
Ответ: На сегодняшний день курсирует достаточно количество вагонов частных собственников (особенно в грузовом сегменте), а депо у нас, как известно, разделены на ремонтные и эксплуатационные. Эксплуатационные депо навсегда остаются в услугах инфраструктуры, они будут предоставлять свои услуги всем участникам процесса перевозок на недискриминационных условиях. Поэтому услуга, связанная с вагонами, включается в инфраструктуру, поскольку это - неотъемлемый процесс перевозки, такой же, как диспетчерское управление. Ремонтные депо, в конечном итоге, будут конкурировать на рынке, и любой оператор подвижного состава будет выбирать, где ему проводить ремонт.
Вопрос: Пожалуйста, подробнее, как, согласно новому закону, будет решаться вопрос собственности объектов железнодорожного транспорта?
Ответ: Акции акционерного общества "Укрзализныця" принадлежат государству - это норма закона. Государство управляет корпоративными правами, меняет руководство, утверждает планы, имущество, внесенное в уставной капитал, остается акционерным, акции принадлежат государству.
В целом объекты железнодорожного транспорта можно разделить на три группы: объекты общего пользования, объекты не общего пользования, объекты технологического железнодорожного транспорта (цеха заводов, отдельные подразделения).
В сфере управления более важны объекты общего пользования - те, к которым мы обязаны обеспечить недискриминационный доступ для всех, это - пути, транспорт общего пользования и т. д.
Так вот, объекты общего пользования делятся на две составляющих: самая основная и самая крупная по стоимости основных фондов – это объекты инфраструктуры, далее - другие объекты общего пользования - подвижной состав, спецсостав и т. д.
Объекты инфраструктуры в свою очередь делятся на стратегические и нестратегические. Самая стратегическая часть имущества – стратегическая инфраструктура - навсегда остается государственной, а акционерному обществу она будет передана на праве хозяйственной деятельности.
Объекты инфраструктуры, отличные от стратегических - это те, которые войдут в уставный капитал АО не на правах хозяйственного ведения, а как собственность АО. Используются эти объекты самостоятельно их владельцем, то есть АО и в дальнейшем, возможно, ее "дочками".
При этом мы говорим о существующих объектах. В то же время могут быть построены новые объекты инфраструктуры как нами, так и любыми другими субъектами рынка, в том числе частным инвестором. В этом случае, если такие объекты связаны с объектами стратегической инфраструктуры или связаны с обеспечением безопасности движения, то они передаются в государственную собственность и закрепляются за УЗ на праве хозяйственного ведения. Делается это бесплатно по согласованию с инвестором, инвестору же гарантируется возможность пользоваться ими.
Кроме того, отмечу: Мининфраструктуры ведет реестр таких объектов как текущих, так и новопостроенных.
Ключевой момент - исключительно государственная собственность объектов инфраструктуры. Их – большинство. Это все магистральные пути, линии энергоснабжения, линии центральной сигнализации, связи и блокировки и т. д. Эти объекты закрепляются за оператором инфраструктуры только лишь на праве хозяйственного ведения. Новый закон определят перечень категорий таких объектов.
Вопрос: Каковы, согласно новому закону, особенности строительства объектов инфраструктуры?
Ответ: Поговорим о строительстве стратегических объектов в первую очередь. Источники для строительства - традиционно средства госбюджета, оператора инфраструктуры, редко встречаются средства частных инвесторов и инвестиционная составляющая тарифа.
Один из ключевых моментов: строительство новых стратегических объектов инфраструктуры обязательно предварительно утверждается Мининфраструктуры. То есть невозможно построить, а потом предъявить по факту, они передаются в государственную собственность и закрепляются за оператором инфраструктуры - УЗ.
Кроме того, объекты, построенные за счет средств частных инвесторов, бесплатно передаются в госсобственность по согласию инвестора. Такие случаи есть, к примеру, ТИС, который построил вторую линию пути. Однако, желая передать ее бесплатно в ведение оператора, компания попадала под двойное налогообложение.
Нам удалось внести изменения в Налоговый кодекс Украины о том, чтобы с нас хотя бы не взымали налог. В пакете с новым законопроектом последует проект закона о внесении изменений в Налоговый кодекс о том, чтобы не взимать налог и с инвестора, когда он на бесплатной основе передает что-то в собственность (налог с продажи). Кроме того, такой построенный объект может быть выкуплен у собственника государством в порядке, определенном Кабинетом Министров.
В итоге нормы закона полностью исключают возникновение частной собственности на вновь построенные стратегические объекты инфраструктуры. В законе четко описываются все ситуации, когда инвестор может построить объект, однако обязан его передать государству.
Помимо этого, если такой объект - не стратегический, но технологически связан со стратегическим, тогда инвестор может или передать его, или обязан предоставить абсолютный доступ к нему оператору инфраструктуры.
Теперь поговорим об объектах, отличных от стратегических. Финансовые источники для строительства – любые, которые не запрещены законом, безусловно, в том числе и средства инвесторов. Строительство таких объектов обязательно предварительно утверждает Мининфраструктуры.
Если строительство таких объектов осуществляется по заказу операторов инфраструктуры или с привлечением государственных средств, или средств, привлеченных государством, эти объекты передаются оператору инфраструктуры с возмещение затрат в соответствии с инвестиционным договором.
Эксплуатация таких объектов осуществляется их владельцами, кроме случаев, когда объект технологически связан со стратегическим объектом инфраструктуры или непосредственно связан с обеспечением безопасности движения. Эти критерии должно определить МИУ.
Кроме того оператор инфраструктуры – АО "Укрзализныця" - имеет право на компенсацию затрат, которые может понести на присоединение этих объектов инфраструктуры.
Вопрос: Как в новом законе будет решаться вопрос тарифов в сфере железнодорожного транспорта?
Ответ: Тарифы... Конечно, это заслуживающий отдельного изучения вопрос. Первое: передача функций относительно государственного регулирования тарифов в международном транспорте независимому регулятору - Нацкомиссии регулирования транспорта.
Государственному регулированию будут подлежать тарифы на услуги инфраструктуры, на услуги перевозки пассажиров в социальном сегменте, а именно - перевозки пассажиров в дальнем следовании в категориях поездов и вагонах, определенных НКРТ. В то же время мы знаем: это будут плацкартный, общий и любой другой вагон, если государство определит механизм компенсации недополученных доходов.
К примеру, государство может принять решение о введении льгот. НКРТ определяет стоимость проезда по льготной цене, но разницу между тарифом и стоимостью проезда, которую платит пассажир, должен компенсировать госбюджет, а если это пригородные перевозки – то местные бюджеты.
В свою очередь, пригородное сообщение - это социальный сегмент. Пригородное сообщение как было социальным, так и останется, но оно будет определено в меньших параметрах – не будет пригородным считаться расстояние в 300 км. По крайней мере, закон подразумевает 70 км от черты города, далее будет региональное, межрегиональное и дальнее сообщение.
Пригородный подвижной состав будет тот же, цена на проезд будет устанавливаться по согласованию с облгосадминистрацией, но НКРТ будет жестко ее контролировать.
Плюс на этих же маршрутах будет позволено частному бизнесу произвести согласование и поставить свой поезд, установить цену на проезд. При этом нельзя исключать возможности функционирования социальных поездов.
Вопрос: Украинцы хотят подробнее узнать о государственно регулируемых тарифах
Ответ: Государственно регулируемые тарифы устанавливаются на экономически обоснованном уровне, то есть тариф не может быть ниже этого уровня. Однако не следует путать тариф и цену для потребителя. Напомню, что тариф должен быть установлен на экономически обоснованном уровне с учетом прибыли, иначе нет простого воспроизводства. Если государство в силу объективных обстоятельств принимает решение об установлении цены для потребителя, ниже тарифа, то оно же должно определить источники покрытия недостающих средств для перевозчика.
Внедрение свободного тарифа в нерегулируемой сфере может быть, но он все равно должен быть определен по методике НКРТ. Нельзя будет просто так выставить любую цену.
С точки зрения потребления услуг государство принимает решение: вот тариф, а цена должна быть другой, и разница компенсируется из указанного источника - из бюджета. По наполнению бюджета государство решает, какую сумму может направить на компенсацию пригородных перевозок, а мы определяем, какое количество пассажиров с учетом этого можно перевезти. Затем заключается договор на перевозки. В дальнем сообщении этот договор будет подписывать Мининфраструктуры, в пригородном – областные или приравненные к ним госадминистрации.
В государственном регулировании тарифов ключевую позицию занимает НКРТ. Пока она не создана, эти функции будет выполнять МИУ.
Вопрос: Каковы основные функции НКРТ в этом процессе?
Ответ: НКРТ будет утверждать методику формирования государственно регулируемых тарифов на железнодорожном транспорте, порядок установления и изменения таких тарифов, порядок осуществления контроля за сегментом.
В частности, тарифы на пригородные перевозки будут устанавливаться, как и сейчас, перевозчиком по согласованию с областными администрациями, но по методике, определенной НКРТ.
Компенсация разницы между экономически обоснованным и фактически установленным тарифом осуществляется в соответствии с законодательством.
В свою очередь, порядок установления льгот на пассажирские перевозки, по сути, не изменится - закон никаких изменений не вносит.
Вопрос: В новом законопроекте введено понятие "инвестиционная составляющая". Расскажите подробнее о механизме ее формирования, функциях и направлении
Ответ: Появление в государственно регулируемых тарифах инвестиционной составляющей - ключевая новация закона. Закон регламентирует порядок ее расчета, включения в тарифы и дальнейшее использование.
На самом деле, инвестиция и инвестиционная составляющая - это просто похожие слова, по своей сути они далеки друг от друга. Формируя тариф на инфраструктуру, мы его экономически обосновываем, и там, в том числе, в этом обосновании есть амортизация с целью реновации плюс прибыль. А инвестиционная составляющая – это еще средства - дополнительно на вполне определенные цели и проекты.
Инвестиционная составляющая имеет две цели - финансирование мероприятий инвестпрограммы – текущих и новых.
Так, например, государство принимает решение о необходимости и социальной выгодности осуществления какого-либо проекта, который необходимо реализовать.
Государство принимает такое решение, утверждает инвестпрограмму, а для ее реализации по поручению Кабинета Министров НКРТ установит размер инвестиционной составляющей. Она сразу будет идти на специальный счет, в администрировании это будет по аналоги с акцизом, сбор средств на социально-значимые остро необходимые для государства проекты.
Однако отмечу: это не значит, что на все грузы и на все билеты в одночасье установят инвестсоставляющую. Каждый груз должен платить за себя столько, сколько он может. Значительная часть наших грузов транспортируется ниже себестоимости, другая – выше. Скорее всего, инвестсоставляющей, к примеру, на низкостоимостные грузы не будет, они и так везутся льготно.
В свою очередь, для нас инвестпрограмма – это комплекс специальных мероприятий либо по строительству, либо приобретению, либо модернизации инфраструктуры или железнодорожного подвижного состава и т. д. Разрабатывается программа соответствующим субъектом и согласовывается с Мининфраструктуры. Если это нужно нам, мы свою локомотивную программу разрабатываем и подаем ее на утверждение как инвестпрограмму. Например, просим, чтобы под нее должна быть инвестсоставляющая, согласовываем с Мининфраструктуры, утверждаем в НКРТ размер инвестсоставляющей, и она пойдет через специальный счет, а дальше с этого счета непосредственно тому, кто строит локомотивы в счет их оплаты. Этот порядок и предельный уровень инвестиционной составляющей определяет Кабинет Министров.
Самое важное, инвестиционная составляющая включается в нашем случае в тарифы оператора инфраструктуры, перевозчика и оператора подвижного состава. Накопленные на спецсчетах средства от нее используются исключительно по целевому назначению, что контролируется НКРТ. Кроме того, предусматривается штраф за нецелевое использование средств в размере 200%, он взимается в бюджет.
Также важный момент в законе - часть прибыли, которая подлежит оплате в государственный бюджет, уменьшается на размер инвестиционной составляющей, так как не имеет смысла брать налог с налога. В этом плане министр инфраструктуры стоит на нашей стороне, думаю, и Минюст нас поддержит.
Вопрос: Как, согласно новому закону, будет регулироваться деятельность операторов подвижного состава?
Ответ: Предусматриваются такие механизмы, которые позволяют осуществлять действенный государственный контроль над деятельностью таких операторов, влиять на тех из них, которые не придерживаются определенных технических параметров, норм качества, безопасности и других условий. Субъектом этой контрольной деятельности является Мининфраструктуры.
Кроме того, вводится обязательное принятие решения о включении субъектов хозяйствования в государственный реестр операторов. Реестр носит разрешительный характер, не предусматривает выдачи лицензий, но, безусловно, будут определены четкие критерии для операторов. Доступ к информации об операторах будет свободным, он будет обеспечиваться через веб-сайт Минифраструктуры для любого желающего. Можно будет проверить, есть ли оператор в реестре, как он характеризуется, сколько вагонов у него, каких, какого года выпуска, когда регистрировался и т. д.
Минифраструктуры также будет определять организационные, технические и технологические требования к операторам подвижного состава, определять ведение реестра операторов и т д. Утверждаться это все будет Кабинетом Министров.
Вопрос: На сегодняшний день приобретение пассажирского подвижного состава, согласно действующему закону, проводится исключительно за средства госбюджета. Согласно новому закону, будет ли меняться этот механизм?
Ответ: Все закупки будут проходить как инвестиционные программы.
Вопрос: Соответственно, средства могут не обязательно быть бюджетными?
Ответ: Это зависит от того, как решит государство. Есть инвестпрограмма, она финансируется. К примеру, на 30% - инвестсоставляющая, 30% - средства "Укрзализныци", 30% - заемные средства под госгарантии, 10% - из госбюджета.
Вопрос: Относительно социальных гарантий для работников железнодорожного транспорта. Меняются ли условия их предоставления?
Ответ: Наше нормативное поле построено так, что ухудшать уровень социальных гарантий нельзя. Второй аспект – существует специальная статья в законе о создании АО "Укрзализныця", которая прямой нормой обязывает работодателя сохранить трудовые контракты со всеми работниками, сохранить условия отраслевого соглашения и коллективных договоров до заключения новых. А закон о коллективных договорах тоже запрещает ухудшать условия.
В новом законе отдельная глава посвящена этому вопросу. Если говорить коротко, весь социальный пакет сохраняется.
