Увесь пройдешній, 2017, рік транспортна галузь Великобританії була збурена питанням - як далі реформувати залізницю. Розмови про це йшли вже давно. Найбільшого розголосу це питання набуло після оприлюднення звіту Комітету з транспорту Палати громад Британського парламенту щодо функціонування залізничної галузі. Провідним висновком документа стала теза про те, що існуюча модель франчайзингу в пасажирських перевезеннях "більше не відповідає цілям" і потребує змін. Що ж не так? Чому депутати спрямували шквал критики на уряд та Міністерство транспорту Великобританії? Відповіді на ці питання будуть цікавими для українського суспільства. Вітчизняна залізниця потребує змін, тому зараз дуже важливо зрозуміти, що треба робити для підвищення ефективності нашої залізничної галузі, а приклад Британії є, на мою думку, дуже повчальним.
Розділення залізниці
Аби краще зрозуміти процеси, що відбуваються зараз у залізничній галузі Сполученого Королівства, спочатку слід коротко пояснити їх напрям реформування. Британія почала свою реформу залізничної галузі для підвищення ефективності роботи мережі, ліквідації або зменшення державних субсидій у галузь та запуску відкритого ринку для залучення інвестицій. Як і всі країни світу, для досягнення поставленої мети уряд Великої Британії частково лібералізував залізничну галузь та створив умови для конкуренції. Моделлю, що дозволила створити конкуренцію, стало повне вертикальне розділення залізничної галузі з впровадженням моделі франчайзингу.
Це розділення призвело до створення національного менеджера залізничної інфраструктури Network Rail, який володіє майже всією залізничною мережею країни, розробляє графік руху, здійснює диспетчеризацію та надає доступ до своєї мережі компаніям-перевізникам (англ., Train Operating Companies (TOCs). При цьому компанія Network Rail є державною і неприбутковою організацією, а всі перевізники - приватними. Останніх можна розділити на пасажирських операторів (англ., Train Operating Companies (TOCs) та вантажних операторів (англ., Freight operating companies, FOCs).
Майже всі вагони і локомотиви розподілені між декількома великими лізинговими компаніями, так званими Rolling stock companies або ROSCOs. Переважна частина перевізників не має власного рухомого складу і орендує його на умовах лізингу. Регулятивні функції були покладені на Міністерство транспорту Великобританії (англ., DfT) та на профільний національний регулятор - Управління залізниць та автодоріг (англ., Office of Rail and Road, ORR). DfT займається стратегією розвитку залізничного транспорту, управляє франшизами та підпорядковується уряду. ORR діє як регулятор економічної діяльності та безпеки залізничної галузі та не залежить від уряду, але підзвітний парламенту.
Після лібералізації в 1990-х залізничний ринок Великобританії став центром тяжіння для багатьох залізничних компаній з Європи та Азії. Так, або за допомогою злиття, або через придбання, на ринок експлуатації зайшли компанії з Нідерландів (Abellio), Німеччини (DB), Франції, Італії, США, Китаю, Японії (в особі JR East) та Сінгапуру (в особі ComfortDelGro). Загалом, близько 30% франшиз було видано іноземним операторам. І це величезні зовнішні інвестиції. Що ж дозволило залучити так багато гравців? Це запровадження моделі франчайзингу у пасажирському секторі.
Що таке залізнична франшиза?
Франшиза - це форма договору між Міністерством транспорту Великобританії та пасажирським оператором, завдяки чому останній отримує право надавати послуги з перевезення пасажирів власними поїздами на визначеному маршруті. Працює це наступним чином: уряд в особі Міністерства транспорту визначає маршрути на залізничній мережі, встановлює умови для оператора, який буде користуватись маршрутом (наприклад, рівень пунктуальності, доходи від проїзних документів, кількість нових поїздів, які треба придбати, перелік станцій або інших об’єктів інфраструктури, що потребують модернізації тощо), і проводить торги за франшизу.
Торги починаються з початкової суми субсидій, яку уряд вважає найбільшою, що потрібно надати оператору для отримання ним прибутку впродовж певного періоду часу від своєї діяльності на маршруті (від 5 до 7 років, однак терміни можуть бути різними). Це так званий "зворотній тендер": на тендер подають заявки декілька компаній і, оцінюючи свої ризики, знижують вартість франшизи під час торгів. Виграє той, хто запропонує реалізацію всіх заданих умов за менший обсяг державних субсидій. Таким чином реалізується конкуренція за маршрут.
Станом на червень 2017 року DfT надало 15 франшиз пасажирським компаніям. Деякі франчайзери платять державі, але у більшості випадків держава виплачує субсидії для ринкової життєздатності оператора. В цілому, за 2015-2016 фінансовий рік держава виплатила чистих субсидій за франшизами та грантами для Network Rail близько 3,191 млрд фунтів стерлінгів. Впродовж декількох років ця сума практично не змінюється. За весь період дії моделі франчайзингу залізнична галузь знизила потребу у щоденних витратах платників податків з 2 млрд до 200 млн. фунтів стерлінгів чистого надлишку, що був повернутий державі. Після багатьох десятиліть падіння обсягів перевезень залізничний транспорт Британії почав демонструвати позитивну динаміку. У 2017 році кількість перевезених залізницею пасажирів зросла вдвічі і прогнози свідчать про збереження росту в майбутньому. Загальну картину можна побачити на схемі, яка відображає доходи, витрати та потоки державного фінансування залізничної галузі у Великій Британії у 2015-16 роках, що наведено у звіті ORR під назвою "UK Rail Industry Financial Information 2015-16" від 22 лютого 2017 року.
Вади франчайзингу
Однак існуюча модель франчайзингу на британських залізницях не позбавлена вад. Перш за все, залізничні квитки у Британії дорожчі, ніж у Німеччині, а за деякими підрахунками є найдорожчими у Європі. Таким чином, франшиза не допомогла знизити вартість проїзду для пасажирів. По-друге, оператори не завжди виконують умови франшизи - пунктуальність не на належному рівні тощо.
Найбільше негативу викликало банкрутство одного з операторів, що використовував франшизу. Уряду довелось взяти на себе управління перевезеннями на маршруті, і показники стали кращими, ніж у приватного оператора. Це надало підґрунтя для роздумів щодо створення державних операторів. Деякі депутати британського парламенту взагалі почали закликати до повернення державі сектору експлуатації. Інші почали говорити про створення холдингу за принципом Німеччини з відкрити доступом до залізничної інфраструктури всім іншим, щоби кожен оператор отримав право проїзду на маршруті. Такий підхід відрізняється від моделі франшиз Британії, де на маршруті експлуатуються поїзди лише одного оператора, тільки в деяких випадках передбачається використання декількома операторами одного маршруту.
По-третє, під час торгів за франшизу виникають ситуації, коли оператори, які використовували франшизу на маршруті на момент її закінчення, програють конкурентам, які відверто демпінгують. Також періодично лунають звинувачення на адресу уряду у корупційних зговорах щодо надання певному оператору більших субсидій, ніж це вимагає реальний ринок.
І, все ж, за збереження франчайзингу виступають впливові фахівці транспорту та науковці, пояснюючи деякі провали цієї моделі занадто коротким терміном надання франшизи. В багатьох випадках короткострокові франшизи не дозволяли компаніям планувати великі та довгострокові інвестиції, а тому запровадження франшиз на десять років чи навіть більше, на думку багатьох фахівців, дозволить зменшити ризики операторів та надасть їм стимули для реалізації великих інвестиційних проектів, зокрема в інфраструктуру. До того ж, деякі оператори жаліються, що після виграшу франшизи, помилки на першому році експлуатації маршруту призводять до збитків, які вони не можуть покрити за наступні п’ять, шість років, а тому в таких умовах не йде мова про інвестиції.
Активно в Британії обговорюється питання щодо більш тісної взаємодії між інфраструктурним менеджером Network Rail та операторами. Існує план створення окремого органу на основі альянсу між державою і оператором, що дозволить інтегрувати інфраструктуру з експлуатацією на певному маршруті. До речі, частково така практика існує. В багатьох випадках управління станціями на маршруті входить в умови існуючих франшиз, тобто в деяких випадках Network Rail станціями не управляє.
В разі інтеграції інфраструктури та експлуатаційної діяльності відкритим залишається питання відновлення диспетчеризації у випадку втрати компанією-перевізником франшизи. Компанії-оператори з'являються і зникають з ринку, а забезпечення безпеки на інфраструктурі повинно бути постійним. Тим паче, Великобританія вже мала негативний досвід, коли менеджер інфраструктури Railtrack знаходився у приватній власності. Існує інший варіант - диспетчеризацію залишити державі, а утримання інфраструктури віддати у франшизу. Цікавим та більш реалістичним напрямом є збереження франшиз із довшим терміном дії, але з впровадженням відкритого доступу для інших операторів. Це дозволить підвищити конкуренцію на маршрутах, однак призведе до більшої складності.
***
За яким би напрямом не відбувалась подальша реформа залізниці Великобританії, її успішність буде залежати від держави. Саме вона повинна буде створити ринкові умови та правильно обрахувати всі збори, щоби оператори не працювали собі в збиток, але й були зацікавлені покращенні якості своїх послуг. І це можливо зробити лише за рахунок впровадження конкуренції, а яка модель буде взята за основу - німецька чи британська - немає великого значення. Єдине, що нам слід усвідомити: монополії в залізничній галузі є неефективними і на всій континентальній Європі залізничні пасажирські перевезення не можуть існувати без державних субсидій.
