Отказ от выполнения пассажирских перевозок по цене ниже рентабельности, выделение в отдельный сегмент рынка железнодорожных операторских услуг, механизм компенсации частным инвесторам средств, вложенных в подвижной состав и обновление инфраструктуры – это лишь немногие важные новинки проекта нового Закона о железнодорожном транспорте, представленного на обсуждение Министерством инфраструктуры.  Документ выглядит так, как будто «Укрзализныця» решила раз и навсегда покончить с ее извечными проблемами – грузом убыточных пассажирских перевозок, субсидированием нерентабельных сегментов за счет транспортировки грузов, нехваткой средств на капитальные инвестиции. В целом в законопроект заложены правильные идеи, но прописанные там же механизмы их реализации вызывают опасение, что эффект будет не совсем тот, который ожидается. В любом случае, для многих преобразования будут проходить болезненно.

Операторов поделят на сорта На сайте Мининфрастурктуры опубликован проект закона «О железнодорожном транспорте Украины» (новая редакция). Он предлагает совершенно новую версию закона в сравнении с действующим сейчас. Последний раз изменения к этому нормативному акту были приняты Верховной Радой еще в феврале 2012 года. Тогда в рамках реформирования «Укрзализныци» в пакет утвержденных законов вошел также тот, который определял особенности создания на ее базе публичного акционерного общества. По сути оба закона до сих пор так и не начали действовать. Постановление Кабмина о создании ПАО, уже разработанное и много раз согласованное в необходимых ведомствах, лежит в столе, как утверждают источники ЦТС, самых высоких кабинетов. Закон же об изменениях Закона о железнодорожном транспорте вообще не вступил в силу, так как, в соответствии с его переходными положениями, это должно произойти сразу после создания ПАО.

Возможно, принятие закона о ж/д транспорте в новом виде все же даст какой-то толчок для преобразований в отрасли, которых все давно уже заждались. Ведь утвержденный недавно Кабмином финплан «Укрзализныци» ясно говорит о том, что она еле сводит концы с концами. Об этом свидетельствует и мизерный размер запланированной прибыли, и коэффициенты, отражающие ликвидность и платежеспособность структуры, и традиционное недофинансирование по программе капитальных инвестиций.

«Разработанный закон является шагом в рамках реформирования железнодорожного транспорта Украины, но без создания ПАО на базе «Укрзализныци» он не имеет смысла. Документ  подводит нормативную базу под реформу, конкретизируя и детализируя ранее принятую программу», - говорит заместитель проректора по научной работе Государственного экономико-технологического университета транспорта Иван Родионов.

Установление регулированных тарифов ниже экономически обоснованного уровня без определения источников компенсации запрещается и может быть обжаловано в судебном порядке.

По мнению эксперта, наиболее важными новинками законопроекта являются две вещи. Во-первых, это выделение в отдельный бизнес эксплуатации железнодорожной инфраструктуры общего пользования. Во-вторых, формализация уже вполне существующего бизнеса – оперирования подвижным составом. Первый вид деятельности закрепляется исключительно за «Укрзализныцей», точнее, тем акционерным обществом, в которое она будет преобразована. «Для понимания того, как это будет работать, можно рассмотреть пример Германии. Там государственная железнодорожная компания управляет инфраструктурой и продает «нитки» графика, то есть право выполнять перевозку по определенному маршруту в определенное время», - объясняет Родионов.

Подведение законодательной базы под операторский бизнес, который в той или иной мере существует уже сейчас, проводится путем введения в закон терминов «оператор железнодорожного подвижного состава» (он может быть любым кроме тяги – эту нишу «Укразлизныця» оставляет себе), «инвестиционная составляющая тарифа», «инвестиционная программа». Также в документе прописана статья об основах деятельности операторов подвижного состава. В ней содержится довольно обширный перечень обязанностей и требований к таким структурам. Помимо владения подвижным составом (допускается и наличие его на основании какого-либо иного права кроме права собственности), поддержки его технического состояния за свой счет, организации технологического процесса, он должен также быть включенным в государственный реестр операторов.

Время свободных тарифов Забюрократизированность процесса получения статуса оператора компенсируется хорошим бонусом: на рынке появятся свободные железнодорожные тарифы. То есть «свободной» (определяемой оператором на свое усмотрение и по законам рынка) останется инвестиционная часть тарифа. Регулируемой государством по-прежнему будут локомотивная и инфраструктурная составляющие. Хотя и здесь есть элемент демонополизации: закон делит инфраструктуру на публичную и непубличную (то есть ту, которой пользуются все и ту, которая задействуется только в рамках каких-то предприятий и не связана технологически с общей сетью). На «своей» территории владелец инфраструктуры не общего пользования может самостоятельно предоставлять ее в распоряжение желающих и на этом зарабатывать.

В контексте заработков стоит сказать об инвестиционных программах. Для того чтобы получать инвестиционную часть тарифа, оператор должен разработать и утвердить инвестиционную программу. Этот документ подлежит согласованию в «Укрзализныце», Мининфраструктуры и Нацкомиссии по регулированию транспорта. Программа дает информацию об инвестициях, которые оператор сделал или намерен сделать для выполнения своей деятельности. В случае успешного утверждения программы средства будут зачисляться на специальный счет оператора (в документе используется термин «текущие счета со специальным режимом использования для проведения расчетов по инвестиционным программам»).  Закон оговаривает возможность использовать эти средства исключительно для компенсации сделанных инвестиций или расчета по кредитам под инвестиционные программы.

Революция для пассажиров В пассажирском секторе грядут не менее революционные изменения. Во-первых, перевозки пассажиров четко разделяются по сегментам – перевозки в дальнем сообщении, в пригородном и городском сообщении, а также международном. Хотя привлечение частных перевозчиков в какие-то из этих направлений и не детализируется в документе, эксперты объясняют, что на определенном этапе реформы возможно и создание частных пассажирских компаний. В отличие от действующего закона о жд транспорте, в новом, в случае его принятия, будет прописана необходимость выполнения пассажирских перевозок в убыточных сегментах по госзаказу на договорной основе. Госзаказ применяется в «социальном сегменте перевозок». Что это за сегмент – определит позже Кабмин, составив перечень направлений, тарифов и категорий поездов, которые относятся к социальным. Проще говоря – это те виды перевозок, которые наиболее чувствительны к повышению цен и из-за которых «Укрзализныця» сегодня не может нормально зарабатывать.

Сложность процесса получения статуса оператора компенсируется возможностью для них устанавливать свободные  тарифы

Госзаказ может быть как местным, так и государственным. Особенность его заключается в том, что существенных условием такого договора должен быть вопрос льгот и их компенсации. Если заказчик желает получить услугу по более низкой цене, чем это предусматривает размер регулируемого тарифа, то он обязан компенсировать перевозчику из собственных (бюджетных) средств разницу между льготным и экономически обоснованным тарифом. В случае, если компенсация задерживается или не поступает в течение трех месяцев – перевозчик имеет право прекратить предоставление услуг по договору.

О тарифах следует упомянуть отдельно. Красной нитью через документ проходят понятия «рентабельность», «окупаемость» и «экономическая обоснованность». «Да, главная идея именно такова – вся деятельность железнодорожного транспорта разделяется на ряд бизнесов. А задача любого бизнеса – получение прибыли», - соглашается Родионов. В статье о тарифах и сборах есть даже пункт о том, что установление регулированных тарифов ниже экономически обоснованного уровня без определения источников компенсации запрещается и может быть обжаловано в судебном порядке.

Где тонко Теперь о слабых местах. Сразу же бросается в глаза, что, вопреки декларациям о движении навстречу конкуренции и свободному рынку, – хотя бы в сегменте грузовых перевозок – «Укрзализныця» сохранит статус привилегированной структуры. Поскольку, управляя инфраструктурой и полностью контролируя процесс доступа к ней, она одновременно будет выполнять функции национального оператора по перевозкам. То есть конкурировать на свободном рынке с теми, кто будет зависеть от ее решений по инфраструктуре. А если вспомнить, что в конкурентный сегмент не предусмотрено выделение тяги и перевозчики вынуждены будут заключать отдельные договора с компанией на пользование локомотивами – вопрос о конкуренции как-то отпадает сам собой. Хотя эксперты считают, что угрозы дискриминаций можно избежать. «Функции оператора инфраструктуры и подвижного состава выполняют госкомпании во многих странах, той же Германии. Кроме того, в законопроекте прописано, что доступ к инфраструктуре предоставляется на недискриминационной основе», - говорит Родионов. В то же время он соглашается, что необходимо предусмотреть более активное вмешательство в вопрос распределения «ниток графика» каких-то сторонних органов – ту же Комиссию по регулированию транспорта. Или создать соответствующую саморегулируемую общественную организацию.

Тревогу вызывают и инвестиционные программы, на основе которых операторы будут получать компенсации инвестиций. Термин лишь вводится в законопроекте, но отдельно ни понятие программ, ни требования к ним, ни механизм и критерии отбора не прописаны. «Так как от этих программ много что зависит – думаю, стоило бы ввести в закон подобную статью. Пока же эта категория может расцениваться как предпосылка к созданию в системе коррупционной составляющей», - считает юрист Центра транспортных стратегий Наталья Гук.

Эксперты также предостерегают, что вступление в силу обоих законов – о создании ПАО на базе «Укрзализныци» и о жд транспорте – неизменно повлечет за собой рост тарифов во всех сегментах железнодорожных услуг. «Глубокая дифференциация тарифов, предусмотренная в законопроекте, с одной стороны, делает их более гибкими, и это хорошо. С другой – каждая составляющая будет подтягиваться под экономическую обоснованность, что повлечет за собой повышение тарифов», - объясняет Наталья Гук. Другими словами, каждый участник формирующейся цепочки по созданию услуги захочет получить свой заработок, причем это его право будет защищено законом. А Иван Родионов сомневается в правильности введения инвестиционной составляющей тарифа. «Принимая решение об инвестициях, владелец бизнеса обычно смотрит на себестоимость. Может ли он сократить издержки так, чтобы включить в себестоимость еще и затраты на капинвестици? Если да – инвестпрограммы будут финансироваться из прибыли. А тут выходит так, что прибыль закладывается изначально, а инвестсоставляющая – сверх нее, то есть за счет повышения тарифа», - объясняет эксперт.

Даже если по ряду упомянутых нюансов законопроект и будет доработан со временем – вряд ли стоит надеяться на то, что реформа пройдет гладко. Во всяком случае, роста тарифов не избежать.